钦定古今图书集成理学汇编经籍典

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经籍典第二百四十六卷

周礼部总论二

宋罗愿小集《内宫问》

或问：《礼记》所载后夫人、嫔妇、女御之制，其合于古乎？曰：不然。嫔妇、女御则信有之，若夫人，则诸侯之妃不在王宫，何以明之？吾稽之《周礼》，九嫔实亚后，而夫人不与焉。《内宰》曰：以阴礼教六宫，以阴礼教九嫔，以妇职之法教九御。《内小臣》曰：若有祭祀宾客丧纪，则摈诏后之礼事，相九嫔之礼事，正内人之礼事，此皆自后而下，辄及九嫔，无所谓夫人者，曰：夫人坐论妇礼者也，乌可以职求。曰：坐论妇礼，则其不见于礼事也，可也，然内司服祭祀，共后之衣服，及九嫔、世妇，凡命妇共其衣服，追师掌王后之首服，为九嫔及外内命妇之首服，则冠服亦不及焉，何也？夫夫人之等视，诸侯九嫔之等视，卿天子以内之，卿代外之，诸侯以内之，嫔代外之，夫人是或一道也。曰：然则浆人之职，何以云夫人致饮；掌客之职，何以云夫人致礼，曰浆人之致饮，此职之在诸侯国中者尔，王后有酒正致饮，侯国无之，故以浆人《周礼》之所记，有掌侯国之事，如环人讼敌国之类者多矣。若夫掌客之职，亦诸侯相见之礼，若诸侯朝天子，皆于其汤沐之邑而取具不以勤王人，且致饩致享其礼隆甚，皆非天子接其臣之事，考其职，先言王合诸侯，次言王巡守殷国，次言凡诸侯之礼，次言凡诸侯之卿大夫士为国客，则知此言诸侯之礼者，诸侯相为宾之礼也。有同姓之国，有舅甥之国，有夫人父母之国，则夫人为之致礼，若天子之宫，固有后在，而夫人何至与诸侯行礼耶？曰：然则王宫之无夫人审矣，则嫔妇、女御之分处六宫也，奈何曰六宫之处，嫔不在焉？古者六宫九室，六宫以象王之六寝，王后之所治也，世妇为后之属，实分掌之九室，以象卿之九列，九嫔之所居也，女御为九嫔之属，实分处焉。此礼所谓后立六宫，又曰内有九室九嫔居之，外有九列九卿朝焉者也，嫔各有室不在六宫，或曰何以知世妇属后，女御属九嫔？曰：《内宰》上春诏王后率六宫之人，而生穜稑之种，献之于王，而春官世妇每宫卿二人，其职曰世妇掌女宫之濯溉，率六宫之人共粢盛，则是世妇属后之验也。九嫔掌妇学之法，以教九御冬率其属，以时御叙于王，所而女御云：掌御叙于王之燕寝，则是女御属九嫔之验也。曰：嫔次于后，则嫔当以何人为之？曰：嫔之义尊矣，古直以嫁为嫔，故书云：釐降二女于沩汭，嫔于虞。《诗》云：挚仲氏任自彼殷商来嫁于周，曰嫔于京所谓九嫔者，盖亦从后而嫁者也。天子求后，同姓之国以娣侄，媵之备官，而行数至于九，皆自彼而具，不待天子自择，此古所以有一娶九女之说也。曰：然则御叙之法奈何？曰：先儒以王后以下，分为十五夕，其实不然。夫内宠无并后，以王后之尊，而下至与庶妾，更进迭退一月，而再见其为降也，甚矣。古以贵贱为接见之疏数，故小星肃肃宵征夙夜在公。又云：肃肃宵征抱衾与裯夙夜在公贵者也，故其接也，数抱衾与裯，贱者也，故其去也。亟以礼言之天子之后，每夕皆进于王，所以正内治，故诗序云：贤妃贞女夙夜警戒是也，取于休沐之义，以五日一休一嫔，与其御进，又五日一休一嫔，又与其御进，凡四十有五日而九嫔毕见，凡一时而再见，凡一岁而八见，此嫔御进见之大数也。自诸侯大夫以下，其妾媵有多少然，皆用五日之制，《内则》曰：妾虽老年，未满五十，必与五日之御是也。曰：然则世妇不进御与。曰：否。《周礼》：九嫔掌以时御叙于王所，女御掌御叙于王之燕寝，惟世妇不然，掌丧祭宾客之事而已。《月令》仲春之月，后妃率九嫔御，亦不及世妇世者代也，妇又已嫁之名，盖先世女御之老，而无子者，为之故。王制云：国君不名卿老世妇卿老，亦致政而归者，则以先世之臣妾在所当敬故也，是以内宰于六宫九嫔女御皆教，而独无教世妇之说，以其素习于礼不待教也。或曰：诸侯之宫何如？曰：诸侯之娶五人若三人。《左氏传》曰：秦伯纳女五人，哀姜之嫁，亦有葛屦五緉之语，则并夫人为五也。《公羊》言诸侯娶一国，则二国往媵之，以侄娣而陈，有元妃、二妃、下妃之目，则是并夫人为三也。至其宫则半天子，故《礼》曰：卜三宫之夫人世妇之吉者，此其降杀之序也，至其末也，齐威公之夫人三内，嬖如夫人者，又六人，则是九人也。晋文公以夫人礼逆怀嬴，然犹曰班在九人，则是亦九人也。而齐襄九妃之外，又有六嫔，皆有所依仿，其僭侈甚矣，不可以为法。
郑伯谦太平经国书冢宰属官
或问：三公与王论道经邦，当时下兼冢宰，而其所统六十官之属，往往皆士大夫所不屑，为之务何也？曰：此固所以论道经邦也，人徒见夫内外庭宿卫之士，士之贱者也；烹庖饔膳之士，士之辱者也；鱼腊酒浆醯，醢之物，物之微者也。次舍幄帟裘服为末用，而宦寺嫔御洒扫使令为冗役也，而不知夫三代以还，所以蛊坏人主之心术，而侵夺大臣之权柄者，往往皆是人为之。盖公卿大臣其内外则有限，其进退则有时，不得日侍人主之左右前后也。若夫侍御仆从之人，备趋走使令之职，而人主宴私玩狎之际，无不与之同焉比其极也，则变换其耳目，感移其心志，伺候以和其旨，夸靡以中其欲，小廉小谨以市其信，人主一堕其中，则亦何所不至哉？故虽以文武之圣，而侍御仆从，犹乐于得正人，而周公之所以相成王，而诏后世者，又不独见于太宰之属，他日立政之作尤拳，拳于缀衣虎贲趣马之微焉。昔者先王之时，宗祝在庙，三公在朝，三老在学，而前巫、后史、卜筮、瞽侑，凡所以在左右者，无不致其谨焉，用能保护君心，养成圣德。宦官、宫妾便嬖侧媚，得以趋走，使令于前而不得以乘间，取荣宠窃威福也。周公之深智远识，固有见于此，是以乱萌祸机之所在，无不究极用，见古人辅相之事业，皆格物穷理之学要，非屑屑然乐亲群有司之细务，而厚集权势以尊己也。宫中府中俱为一体，后世识此意者，诸葛孔明一人而已。汉初犹存此意，士大夫所不至者，惟后庭尔，朝夕出入，禁闼洞然，无内外之限，故人主亲士大夫之时常多，而亲宦官宫妾之时常少，日见正事，日闻正言，心安，而耳目熟论道经邦之地，固造原立本于此也。自武帝宴游无度，于是外庭日疏，内庭日亲，公卿大夫一切隔绝不接见，而小人独在左右事趋媚矣。大臣无权，而小臣专权，异时关内侯骑都尉之爵下，及于烹庖乐工医师之贱，至鸣玉而曳组，房闼有制政之渐，妃妾起巫诅之风，阍寺擅废立之权，夫谁得而制之微物细事，其倾祸毒国，至于此烈也。而今儒者顾方不屑意于天下之细务，溺意高远学僻而事左，异日败理伤化，则往往起人主厌薄之心，是故书生之清谈而迂阔者，不足怪也，论道经邦之事业，当于太宰属官而求之。

太宰诏王

或问：太宰主群吏，司徒主万民，而吏民之事，太宰又得以兼行之，天下万务，无不在掌握中，而八柄驭臣，八统驭民，太宰必以诏王，何也？曰：凡邦之小治，则冢宰听之柄，谓权柄之大也，统谓统御之大也，出乎法令之外而行乎。操纵阖辟之间，是非人臣之所得为也，盖圣人之为天下，一切听于法，而无操纵阖辟之权，以变通之，则吾之爵禄生杀有时而穷，而人情取必之馀亦有时而玩，是非可常之道也。故自八柄而言之，有德者宜贵也，或无爵而未贵有功者，宜富也，或无禄而未富，非所可予，而有私恩之施，以为幸，非所可赦，而有私义之免，以为福置之尊贵，而使自爱夺其荣富，而使贫窭罪重于过而或止于废过，轻于罪而或扺于诛，此皆人主之所用，以为耸动天下之具，而不使人有自必之心者也。自八统而言之亲故宾客，固当敦敬，而尊礼贤能勋贵，固当任使而保护。然恃恩者，常易骄，恃才者，常易傲，而服勤尽瘁之士，亦不能无累，日取贵之心，今也亲，亲未已，而贤，贤继之尊，尊贵，贵未已，而下，下继之内朝，序齿忽变，而序爵于外朝，投壶燕射序贤或变，而序官于宗庙，不拘于一，而迭出于八，此又人主之所用，以为转移变化之术，而不使有自恃之心也，施不测之恩，用不测之威，我可以取必于人，而人不可以取必于我，使一世之人，皆有以奔走而畏慕，而不得以要持而固，必暂出于我，而天下之人被之者，鼓舞而喜，惨怛而悲，此岂非权柄统驭之大者乎？太宰虽尊人臣也，如使人臣而亦得以擅权，柄专统御摆落乎，法令而杂用乎，经权则绳墨废而法守乱，末流之弊将至于荡然，自肆诬上行私之人，皆得藉口以专其欲矣，周公所甚虑也。其大者归于王，而其小者则守于冢宰，其权而变者，归于王，而其经而常者，则守于冢宰，若内府供王之好赐予，及冢宰之好赐予，此好赐予之常者也。若司会以周知四国之治，以诏王及冢宰废置，此废置之常者也，若小宰之六叙以正其位，以置其食，此禄位稍食之常者也，若表记言周人之亲而不尊祭义，言周人贵亲而尚齿此亲，亲之常者也，太宰守其常。故其待百官万民有一定之法，人主用其权，故其疾速进退，皆在我，而百官万民不得执法以要其君，虽然权固人主之所得用也，而必待太宰之诏，此亦虑其所终，而稽其所弊矣。君相之间，相济而相维持者，如此成王周公之世，王朝之上，所以无一官之不尽其职，而王畿之内，所以无一民之不入于善也。盖天下之人，见太宰必然之法，则不敢以不自尽见人主，或然或不然之权，则内不敢以自恃，外不敢以自必，激昂振厉，惟知自强于为善而已。昔者尝观诸夏商与齐鲁之事，则大异于周矣，盖夏后氏先赏而后罚，亲而不尊，其民之弊，至于惷而愚，乔而野，朴而不文。商人先罚而后赏，尊而不亲，其民之弊，至于荡而不静，胜而无耻。及太公治齐举贤而尚功，周公曰：后世必有篡夺之臣，周公治鲁，亲亲而尊尊，太公曰：后世浸衰矣，盖齐之所为，无以异于商，而鲁人之治，则夏后氏之治者矣，用必然之赏，用必然之罚，必亲亲，必尊尊，必举贤而尚功，取其一定者而固守之其末流，固至于此，此宜周公之所惩也，为之定法以自守于其下，使人主时用其意，而操纵阖辟于其上，上下相与，出于必然不然之中，然后可以振厉人心于无穷。

太宰九两系民

或问：九两之中曰牧者，君也，曰长、曰主，曰吏者，官也，彼其分君之职，居民之上，凡可以助君而得民者，固其分也，有如师儒之间，宗族朋友之际，山林薮泽之豪，岂尝有位于朝、有禄于国者耶？而均之曰得民，与牧长主吏并立而相参，何也？曰：此先王防患之深意也。夫千里王畿之外，公侯而下，伯子男而上，其君皆牧伯也。千里王畿之内，近而乡遂，远而都鄙，其官皆长吏也。三等采地之间，卿之有邦县，公之有邦都，其人皆主也。牧伯皆有分地，则其地大，有以服民，公卿各有采地，则其利入，有以得民。长与吏虽有禄而无地，然既食其禄，则民亦有以尊其贵，既专其政，则民亦有以悦其治，蚩蚩之民，其聚必以类，其分必以群，不为之两，则涣散四出，而其势不可合矣。是以牧、长、主、吏，先王各使之系其民而听，其两不可纵也，不听其两则其势将至于涣散，听其两而从其得民，他日有怀诈怵邪之诸侯，倾侧扰攘之士，出于其间，则逆节之萌，祸心之包藏，其将何以制之。先王于是有师儒、朋友、宗族、豪富之两，以参互于其间，是九者相与为两，而后邦国之民有所耦合，有所耦合而后有相训相保相及相共、相利、相安之道。昔者孔子、孟子以布衣匹夫而衣冠礼乐，足以师表一世，其门人弟子不远数千里而从之，虽饥寒流落滨于死而不去，此师以道得民也。庚桑子居乎畏垒，而畏垒之人相与尸而祝之社而稷之阳城，居于晋之鄙，晋之鄙人薰其德，而善良者几千人，此儒以道得民也。商之七族宋戴武庄之族齐诸田楚怀屈率以强宗大族，更相维持系属人心。若汉郭解之游侠轻财重义，出万死一生，以救人之急而任之事，则民心争慕而惟恐，或后蜀卓氏孔氏程郑刁间之徒，占山林薮泽之利，殖货累钜万，而富比封君，隐民皆取食焉。此三者以族、以任、以富而得民也，九者各有以得民之心，各有以联民之族类，相悦而相附，相制而相维持，故彼动而此禁，一萌则一揠，先王经理邦国之大意，隐然可见于此。后世王制不明，是九者虽未尝不兼有，而为治者不知也，徒为之牧，长为之主，吏而所谓师儒、朋友、富家、大族，未尝过而问焉，是以越雪蜀日吠噬狂走，上之人不以为意而师之，得民者，废溺冠骑项之馀，俳优侏儒争以儒为戏而儒之，得民者，废禁游侠破党伍而朋友之，得民者，废诛锄强宗迁徙大族，嫉恶州县之富室，而宗族豪右之，得民者，又废五者尽废，而牧、长、主、吏虽存，又皆割人以自奉，役人以自安耳。州县之守令，大抵以办财赋为职，而得民之道，百郡千邑无复一人经意矣。秦汉以来，牧、长、主、吏之间，如有番令吴芮南海尉佗，才得江湖岭海之人心，遂起而王，其地魏其武安以招致宾客之势，而倾动天下，吴王濞擅山海之利，赋不及民，拊循招纳，而山东七国之变相挺矣，士不考论后世之变，而惟见太宰九两系民之说，则孰知先王防患之意深。
太宰节财用〈论九式均节财用〉
或问：王制之书，言冢宰岁杪制国，用此九赋九贡之后，亦有九式以节财用，冢宰与王论道经邦者，而区区于理财用之末者，何也？曰：君心之非莫大乎，侈心之生财聚于公上，而大臣不敢撙节于其间，则府库之充牣，财物之浩穰，而人主之宫室，器用服食赐予一切始无度矣。是固蛊坏心术之大源，而以道佐人主者之急务也。予尝论冢宰属官，以为内外庭宿卫之士，士之贱者也；烹庖饔膳之事，事之辱者也；鱼腊酒浆醯醢之物，物之微者也。次舍幄帟丧服为末用，宦寺嫔御洒扫使令为冗役，而宴私玩狎之际，易以惑悦人主之耳目，而侵窃大臣之权柄，是以冢宰一举而尽握之，此固一说也。然而府库之财物，国家之耗费亦莫大乎？是数者之间，使太宰身不得总其人，心不得约其用，则多寡丰杀去取用舍损益之，目谁得而检之。秦汉以来，散无统纪，武帝穷奢极侈，尤为无度，卫士已三万人，而郎卫之外，又增置期门羽林，南北军之外，又增置八校尉，无复多寡之节，少府掌山海地泽之税，以充天子，私供养大官。七丞主膳食，汤官主饼饵，导官主择米，庖人主宰割，无复丰约去取之制，黄门给事禁中，钩盾掌苑囿，尚方作禁器，御府主衣服，掖庭永巷，亦置八丞上林池籞多至十监，无复用舍损益之限。北至朔方，东封泰山，所过赏赐用帛百馀万疋，金钱以钜万计，县官空虚，而吏始坐市列肆贩物求利矣，异时元帝在位，虽号温恭少欲，而齐三服官，作工各数千人，一岁费数钜万，蜀广汉主金银器岁，各用五百万三工官，官费五千万，东西织室亦然，厩马食粟将万疋，此御史大夫贡禹所以拳拳献忠，愿减诸离宫及长乐宫卫之大半，太仆减食谷之马，水衡减食肉之兽，省宜春之苑，罢角抵之戏，复齐三服官之旧，而还高祖孝文之节俭也。虽然禹徒知高祖孝文之节俭，而岂知有太宰九式之均节耶？以《周礼》考之，膳夫岁终则会，惟王及后世子之膳不会，庖人岁终则会，惟王及后世子之膳禽不会，酒人岁终则会，惟王及后之饮酒不会，内府岁终不会王后之服，司裘岁终不会王之裘，与其皮事，夫一岁之财有限，而司徒所以制一岁之人，冢宰所以制一岁之出者，亦有常令，而皆曰不会，岂真使王后、世子得以自便而自取耶？彼贱有司也，以区区贱有司，而与至尊较出入之是，非计用度之当，否则于势为不顺，于事为难行，是以上取之，而下供之，而多寡丰杀去取用，舍损益之数，则自有九式存焉。吾何与知而与至尊者，较曲直取与耶？是故好用匪颁，吾则共之刍秣、币帛，吾则共之工事、羞服、丧荒、宾客、祭祀，吾则共之，以至向之所为贱士、辱事、微物、末用、冗役，吾又一切共之，而一曰祭祀之式，至九曰好用之式，太宰则总持之，夫惟财供于有司，而式法持于太宰，是以人主不敢违式法，而过取百官有司于此，亦不敢至于违式法而过共。宰夫以式法掌祭祀，酒人以式法授酒材，掌皮以式法颁皮革，委人以式法具薪蒸木材，职币以式法敛币馀，职岁以式法赞逆会，太府以式法颁货贿人主之私心，以式法而碍，则侈心以式法而销，国用不屈，民力不匮，而王府之财用始沛然有馀，而论道经邦之地始造原立本于此，而无以蛊坏之也，或曰：小宰之职以法掌祭祀，朝觐，会同，宾客之戒，其军旅，田役，荒丧亦如之，七事者，令百官府共其财用，今九式之中乃不及会同朝觐军旅田役，何也？曰：朝觐会同之用，不过牢礼委积膳献饮食宾赐飧宰而已，此则宾客之式也，军旅田役之用，亦不过币赍委人共委积薪帛司勋掌赏地宫正颁衣裘车人、矢人、缮人、槁人、司弓、矢司、甲兵之数、一切皆有法式，以给其财，此则币帛刍秣匪颁工事之式也，或又曰：军旅田役，莫大于糇粮而不为之式，何也？曰：居者积仓行者裹粮人自为具非公家之给也，公家之所给，惟官府中供军事者耳，此则有廪人治师役之粮食仓人供道路之谷食遗人掌道路之委积，是不为无法也，大抵太宰之所谓理财，惟急于理其出而已，盖财多则下之用者，易失之渗漏上之取者，每患于过差九式之法，不过以撙节，人主亦以堤防百官，有司之失物避名也，式法不行而后上下始交征利矣，锱铢而取泥沙而用，竭九州之财，不足以赡一人之欲，而公私始俱受其病矣。呜呼！是其所以为秦汉欤。

会计上〈论司会以上七官〉

或问：周制天下之财，皆受令于太宰，而总于太府，其王府则专掌王之器物，以共王之服食好赐，其内府则受九贡、九赋、九功之货贿，良兵、良器以待邦之大用，其外府则专职邦布，以待邦之小用，至于司会，则惟总其会，司书则惟总其书，职内则惟记其入，职岁则惟稽其出，职币则惟振敛财帛之馀与，夫司裘掌皮，则又皆惟会讨一物一用。是自太宰而下，其出纳移用之权，尽总于太府，而司会至掌皮，则不过纠察钩考之而已，然太府则下大夫为之长，而司会则反以中大夫为之长，司会之权反重于太府，何也？曰：此圣人之深意也，以会计之官稽掌财，用财之吏，苟其权不足以相检括，而为太府者，反得以势临之，则彼将听命之不暇，而何敢以究卤莽而察奸欺，卤莽奸欺无所忌，则沉溺掩蔽之弊生，而匮乏枵虚之患，至暴征横敛之原，必自是而启矣。是以圣人必使之有相临之势，以去其相党之私，然后理财之本末为可观，今以司会而下考之，所谓职内职岁司书职币司裘掌皮，亦均之为理财也，宜属于太府，而皆司会主之司会之权不重乎，不惟此也，太府颁其货于受藏之府，颁其贿于受用之府，凡掌财用财者，无不于太府受财焉，而诏王及冢宰废置，乃司会主之，司会之权不亦重乎？抑又不惟此也，司会司书皆一体也，司会掌六典、八法、八则之贰，司书亦掌六典、八法、八则之贰。夫六典以治邦国，八法以治官府，八则以治都鄙，乃宰相之职业，而太宰之所以佐王者也，贰之，以小宰因其理势之当，然彼司会司书乃亦得而贰之，司会之权不重乎。夫惟会计之权重，则紏察钩考之势，得以行于诸府之中，事不至于欺伪，用不至于乾没，数不至于亏耗，国计不匮而功化无不举推，而至于典法则之处，无不各行其所行，大抵欺罔不生，则财用足财用不缺，则百度无所亏，可以备威仪，可以兴文物、车旌、圭璧之器，梓匠、轮舆之度，衣裳、冕弁、尊爵、俎豆之礼，上而郊天祀地，下而师田行役，冠婚、丧祭，皆可以并举而无遗当，其礼制乐作兵寝刑措，而馀财馀力之效，虽神祗祖考，犹安乐之治道之成天下。夫孰有废而不举者，向使司会之于太府，不敢论其曲直当否，不敢抗其是非，上下相蒙以为欺，而彼此相容以为奸，则不终日而匮乏随之矣。财力既绌国用萧条，下无以应无厌之求，上无以充法式之用，上下解散，而礼乐庶事废坠而荒落向之，所谓六典、八法、八则，太宰固不得而自行矣。然则周家所以重司会之权者，固将以助太宰之治也，春官太史亦然。郑氏不深于《周礼》，乃谓太府若汉之司农，司会若汉之尚书，不知汉以司农少府掌内外之财，而尚书特少府之属官耳，紏察钩考之权，安得以其属而行于其长也。而后之儒者，则又疑泉府仓人廪人掌泉谷之出入，而不会计，不知此三者之列于司徒，特以其事近于民耳，若会计，则同出于司会而已，且其致九贡、九赋、九功、九式之财用，所以于其入而会之也，掌官府郊野县都百物之财用，所以于其出而会之也。以其入而考其出，所以参互而会之也。百官之府，百里远近之郊，三等之采地，司会皆得以会之固不应，若尚书之卑，而法不及行于司徒之属也，先王建官之意，深矣。汉唐何足以知之？汉兴之初，亦尝少近于此，以萧何为相国，而以张苍为计相，计相之权，正周司会之职也，命名曰相，与相国并立，其事权为甚重，计天下之财，而财不在其手，其钩考为甚公使汉终守此制，而行之于司农少府之上，夫谁曰非古然，其迁计相也，止于一月，其更计相，而为主计也。又止于四岁，自是而后主计之名，与苍俱罢矣。司农少府各自受天下之财入，而三公之属，又有仓曹以主仓谷，有金曹以主盐铁货币，又自分司农之财而有之，而会计之官，独无闻焉，遂使郑氏猥以尚书而充之，每观文帝问一岁钱谷出入之数，而平勃皆以为不知，而请问治粟，内史则知钱谷，自司农之外，无有能知其数者。宣帝之世，韩延寿守东郡，放散官钱千馀万，是时萧望之为御史大夫，即遣御史诘问之，自奏职在总领天下闻事，不敢不问，岂自计相罢后御史，总领天下之财计耶？是未可知也。自光武归禁钱于司农，归水利于少府，归盐铁于郡国，意善而治不精，故章和以后改司农平准为中准，而列于内署，而取少府之所掌，尚药、太官、御者、钩盾、尚方、考工诸曹列而为监，又尽用奄人以领之，不惟无稽考之官，而士大夫亦无复有与财计者矣，以至李唐，此弊不革，财虽掌于士大夫之手，而纠察稽考犹未有执其权者，且三司使之名，一曰盐铁，二曰租调，三曰度支，度支以相会计，其名非不美也。然当时三司独设副使，以三司使为之长，则度支要是三司，使之属耳，其官长治财，而其属考之于势为不顺，宋朝三司使其属官，亦有磨勘司均之，为失周官之意也，渡江之后，南库令宰相提领，虽少异于他官之检覈，而内外不得以兼统矣。然则因宋朝之磨勘司，唐之度支，使汉之计相而正之，以周人司会之名，使之权尊势重，以临于三司之上，而受令于三公之下，国用其庶几乎。
会计论下
或问：西汉自计相主计之罢，司农少府分受天下之财，仓曹又分司农少府之财利，权散主漫不可考疑，其为防甚疏矣，而当时之财物反以充羡。东汉自光武归盐铁之利于郡国，并水衡之利于少府，出少府之陂泽于司农，司农以四时受郡国钱谷之数，四方调度一切关请，又有《尚书》以参互钩考之利源始澄不相淆乱，疑其为防甚密矣，而当时财物反以耗散而不足，何也？曰：东都之不足，固其法之所宜有也，宫中用度一切付之有司，岂后世之所能堪？尚书少府之属耳焉，有其官长理财，而其官属能考之者，前二论已详之矣，此不必复论，乃若西汉之所谓充羡，亦不过一时取天下之财，而聚之公上耳，非有会计之法，以通融上下之有无，以均节财用之出入，而至于有馀也。《食货志》言武帝之初，承文景之后，都鄙廪庾皆满，而府库馀财京师之钱，累百钜万贯朽而不可校太仓之粟陈，陈相因充溢露积腐败而不可食，财物之浩穰，汉之富庶，于是为极矣。然建元三年，平原河溢，民已相食，何遽若此廪，廪也，六十馀年之富庶，曾未三年，遂不足支一朝之变乎？盖自贾谊晁错劝文帝，以蓄积均之，为蓄积也，谊则欲公私之兼足而错，则专剥民以厚君，今年人粟于边郡，明年入粟于内郡，郡县之仓庾，皆盈矣，而民则无颗粒之馀，平居无事，犹以自支，而不见其缺，一旦旱乾水溢，变起仓卒民，则何以支此帝也？哆然徒见其上之有馀，而不知其下之不足，外则穷兵黩武，内则穷奢极侈，公卿大臣曾无一人焉，执均节之法以限制其方张之意，至是则公私俱困矣。竭四海之财不足，以赡一人之欲，财力既屈急征横敛，生民复被其毒，萧然殆无以异于水旱之时也，嗟夫！举天下之财而藏于国，其敛之既无度举国家所有之财，而奉一人其用之，又无节而其极也，又不免暴征于民，以宽其目前之计，若是而犹曰：西汉之财物充羡，吾亦不知其以何者为充羡也，况又有所谓卤莽蔽匿之失乾，没渗漏之弊千奸万欺之转移攘，窃乎，取之无度，用之无节，而会计之尤为无法，盖尝观之中尉脱卒动数万人〈王温舒〉乐安隐田几四百顷〈康衡〉关东流民无名者四十万〈石庆〉少府陂泽多为贵戚冒垦〈石显〉版籍甚不明，而口算田租所入甚，无定数也，近税武关以给守卒，远田车师以给过使〈上武纪下西域〉公车索求于长安〈东方朔〉掖庭出私钱以养宗室〈丙吉〉郎官出私钱以市财用〈杨恽〉剂券甚不明，而廪禄所给甚无定所也，会稽计籍三年不上〈严助〉内史假货殖多不入〈倪宽〉东郡官钱放散至千馀万〈韩延寿〉乘传而行郡国矫赋至六百万〈贾谊〉课最甚不严，而州县所供甚卤莽，而无定期也。乘舆赐竭取给大农食货大农钱尽续以少府〈贾谊〉平陵工作取诸水衡〈宣纪〉私用经费甚不常，而缓急所移用甚紊乱，而无定制也。以至无额杂赋羡租之积尤为泛。然无统如赎罪之钱储于北军〈江充〉无名之钱储于郡内〈张安世〉卒吏之钱寄于州郡〈东海〉廪牺之钱寄于冯翊〈韩延寿〉军市之租委于边吏〈冯唐〉则涣散尚有未易究者，执掌之官吏，出入之司，犹存不闻，有奉公廉平者，籴边谷百万，而虚数至六十万斛〈赵充国〉僦民牛车而增价至三十万〈田延年〉甚者或私僦宾客而入多逋负〈郑当时〉则其转移侵藉，尚有未易悉数者，盖自汉家无计相之官，公卿大臣无有能知钱谷之数，是以人主肆其侈于上，人臣肆其欺于下，而民独被其害于中，以至于若此时也，周家之所谓充羡，宜不如此，夫以汉去周之近，使其参酌周制，有书契版图，如司书，则口算田租，何至于无定数；有颁财受财，如太府，则剂券廪给，何至于无定所有；九贡、九赋、九功之令财用，有日成月成岁成之考出入，则课最期会，何至于无定期。有王府外府，则经费私用，必不至于紊杂；有职内职币，则羡租杂赋，必不至于涣散。总而言之，有会计之权，如司会之重，则凡百官吏，又将不敢以容其奸欺，奈何聚天下之财，于公而听，君臣上下之各自行其私乎。恣人以财，而人无不贪，犹饮人以酒，而人无不狂也，与人以利，而人无不取，犹饲马以刍粟，而马无不食也，周公创法肯若是其疏乎。周家会计之法，所以为尽善者，盖不独考其国之财，亦将以并考天下之财也，以司书观之，所谓知民之财者，则诸府所受之贡赋，必欲知其欠馀也。所谓知器械之数者，则执事官吏所用之器械，必欲知其存亡也。至于知田野夫家六畜之数，则井田夫家有多，而有寡牧野，畜产有蕃而有耗，无不考之知山林川泽之数，则山林之材木，有童而有殖川泽之蒲苇鱼鳖有盛而有衰，无不考之，若其有馀，则输官之数，必不容其亏，若其不足，则输官之数，必不取其盈，盖上下相通有无相济，合天下为一体而为之，不若汉之判然不相关也，论财物之充羡，其本末源流要必如是而后可。
论税赋出于私田
或问：畿外有贡，畿内有赋，有税有征敛之目，其别如何？曰：公田以为税，私田以出赋，征敛则税赋之总名。家征力征，则以一家馀夫之力言之，夫征地征则以一夫私田之赋言之，若畿外诸侯，则食公田之税以为禄，输私田之赋以为贡耳。学者于贡赋税之说，何其纷纷也。愚请略公田之税而姑论，畿内之赋次及于畿外之贡，然后纷纷之说，可以尽折而一之人徒见，夫税以足食，赋以足兵，则以民赋为止于兵车，以九赋为诸臣。禄田之赋非也，赋税虽一，而赋有三，凡起徒役，毋过家一人，此兵赋也；甸出长毂一乘，此车赋也；一曰邦中，二曰四郊而下，此九等之赋也。时方有事，则农出一兵，甸出一车，事已，则兵还于农，车还于甸，虽名为赋，其实则使民自为卫耳，有以足军之用，而未有以足国之用也。国之大用，有祭祀，有宾客，有丧荒羞服，有工事币帛，有刍秣匪颁，好用不取，诸民于谁责而供之，于是始助百亩之私，以制九等之赋，劝九职之任，以代九赋之出。今考之周礼国中四郊之赋，闾师征之野之贡赋，县师征之委人，征薪刍、木材、兽人、廛人，收皮毛、筋角、角人、羽人，敛齿角、羽翮、丱人，收金玉、锡石、泽虞，取国泽、财物，掌葛掌染草，则征絺绤、染草，以当邦赋掌炭掌荼，则征灰炭茅莠，以当邦赋，其始也，以九谷为主，而其终，则皆以九职之物充赋，其始也，以五等定轻重，而其终，则皆以年之上下出敛法，熟读一书，其所以孜孜于田赋之说者，盖以其未始立法也，若公田十一之税，周礼曷尝一言之，岂惟公田太宰九等之赋不言，军旅亦以一兵一车之出，自有定制耳？此自黄帝为井牧以来，未之有改，彼则自周公之身，而经始之色目，常虑其巧立轻重，常恐其过差有无，常患其相违受用，常忧其相乱，是以太宰正其名，载师酌其数，闾师县师随其物，太府谨其待用。盖其终始本末，无毫发不经思虑者达之，王畿之外，则有异名，而无异法，诸侯食其税于国，则税之名变而为禄，诸侯纳其赋于王，则赋之名变而为贡，始于太宰之致其用，中于司马之制其赋，终于小行人之令其献，考之职方氏，自扬之金锡，荆之丹银，以至并之布帛，此则取物以充赋也。又考之大行人，自侯服之祀物，甸服之宾物，以至要服之货物，此即变赋以为贡也。其纤悉委曲，则与畿内无一不相应者，盖尝以禹贡之书考之，然后周礼贡税赋之别源流会通，益无可疑者，夫冀州在王畿之内，尧之所都也，厥赋惟上上，厥田惟中中，是公田之税，虽其等在五，而私田之赋，折以他物，则其等实在一也，此乃太宰之九赋也。八州在王畿之外诸侯之国也，田赋之下于是始立为贡篚之制焉，有金木铅石之贡，有漆丝羽茅之贡，有球琳、琅玕、银镂、砮磬之贡，此则太宰之九贡也。然禹贡与周礼少异者，周礼畿内之类通可以言贡，而禹贡则专指以为赋，禹贡畿内之赋，专以米粟之属，而周礼则杂以他物代之，此特其微异者耳，不害其为同也。周衰王制不明贡税赋之法，不复存成王周公之制，鲁之宣公初税亩，是以公田之外，复履私田之亩，行十一之税，虽然赋则尚无恙也。至于成公之作丘甲，则每三甸而加一乘兵车之赋，非复司马法之旧，哀公之用田赋，则受田百亩，而出赋二十亩，私田之赋，非复载师之旧，至于邦国之贡，益悖谬，而无统包茅，不入王祭，不共是诸侯，既不致贡于天子，子产言郑伯以男而使从公侯之贡，是晋人责贡于诸侯者，又难给焉，此岂惟非周家之旧法哉？虞夏贡赋之法，自三代以来，所谓相承而不废者，至春秋而扫地矣。呜呼！读《周礼》见周之所以盛。读《春秋》见周之所以衰。

宫卫〈论宫正宫伯宿卫〉

或问：宫正掌兵卫，宫伯掌郎卫，而兵卫郎卫，则皆统于太宰，何也？曰：宿卫不统于太宰，则内外之势，有所限隔，而贤否之人，无所决择，事权将分政令得下移而错出，其祸有不可胜言者曰信如是说，则九兵皆宿卫也，虎贲之虎士，何以掌于司马？司隶之隶，何以掌于司寇？司寇犹有可诿者。曰：是掌外朝与京师四夷之兵耳，若虎士八百人，自六军之外，此独为王之亲兵，乃不统于太宰，而散于司马，何耶？曰：司马亦听命于太宰耳，必散于司马者，内外虽不可以不相统，而彼此之势，则不可以不相持，是故兵卫掌于宫正，而王之亲兵与四夷之兵，则掌于虎贲与司隶，昔者西汉之世，以期门羽林等为宫禁之亲兵，以卫尉掌宫门之屯兵，而以城门校尉掌京师十二城门之屯兵，及三辅所属于中尉之兵。所谓南军，盖指环卫王宫，在长安之内者言之，所谓北军，盖指十二城门及三辅属中尉之兵在长安之外者言之。及武帝增置八校之兵，以中垒益北军，以长水池阳胡骑益南军，盖北军不出长安之外，南军不散在三辅之中，八校则包南北军在其中矣。是故周勃安刘氏乃北军制，南军之效，刘屈釐发三辅近县兵，及长水宣曲胡骑入长安，与太子战，乃南军制，北军之效，宋朝有閤门司、皇城司，又有殿前司、皇城司，有亲从官数千人入内，内侍省都知与副都知，同主判之，殿前司有马步军殿前，太尉独统摄之，是故皇城一司于内庭宿卫无不预者，而独宿直诸班禁卫，则初无所统摄，殿前一司，虽统摄诸班禁卫，而皇城之事，亦恝然不相关，是汉以南军北军相制，而宋朝以皇城司、殿前司相维持，大抵皆祖周人之遗意，而其所为不同者，汉南北军虽隶于三公，而掌于太尉，然皆以文属而政令不行于其间，国朝则皆统于枢，府周则皆统于冢宰，此所以远过于汉也，故尝因是而考之，以为周人宿卫之制，其别有五，而其所以为宿卫之政令者，其目则有四，盖居则有宫中之徒役，公卿大夫士之庶子，以为环列腹心之卫，若宫正宫伯之所掌是也，出则有虎士八百人，掌先后王而趋以卒伍视朝，则在路门之右，若虎贲士之所掌是也，奉舆马督扈从视朝，则在路门之左，则有太仆以掌之，所谓侍御仆从，罔匪正人是也，执其兵器服以卫王之门，外朝在野外，则守内列，则有司隶以掌之，所谓使其属帅四夷之隶是也，由是言之环列腹心之卫，非兵卫在内而不出，虎士之卫，为重兵之卫，王不出，亦不行四翟之隶，则以王之出，而环卫诸门，侍御仆从之役，则以王之行，而整饬驺从，此宿卫之别也。然环列腹心之卫，则为尤重且急，是故稽其功绪，而纠其德行，会其什伍，而教其道艺。所以劝之而使为善，掌其纠禁而会其行事，掌其政令而均其秩序，颁其衣裘而时其诛赏，所以警之，而使不为恶去其淫怠，与其奇邪之民，所以不使之放僻邪侈之失德，以乱宫中之政令，宫正均外朝之稍食，内宰均内朝之稍食，所以养人心之善，而保护廉耻之风，此宿卫之政令也。夫以贵游之子弟授之以八次八舍之职事，以宫中之徒役而错置于八次八舍之中，既劝其为善，又禁其为恶，既不使之混淆，又不使之丧廉耻，若是则凡居王之左右前后，与备王之顾问应对者，孰非直谅多闻之士哉？君子学道则爱人，小人学道则易使学问日新职业日修，而王亦中心无为，日见正事而闻正言也，其馀凡系于宿卫之兵者，则大司马教之太仆，正之司隶，令之师氏，帅之内外相统，而彼此相持，虽名为兵，而不闻有一武，夫悍卒放慢诡谲之人，得以厕迹于其间者，每观成王之季，吕伋掌虎贲之士，非有宰臣之命，则吕伋不敢以擅发，召公虽得以制命，非有二诸侯将命以往，则召公亦不敢以专行，不惟内外相制，而内之夹阶戺而立堂，垂执刘钺而止戈刃者，则又无非冠冕士大夫，是故春秋之际，虽以僭窃之楚而环列之，尹太师犹得以掌之，是犹有太宰统宫正宫伯之意，区区之曹，荷戈与殳犹有贤者，如候人之诗，是德行道艺，犹未有愧于宫正宫伯之所掌也，乃若西汉之兴，虽祖周人之故意，而定内外之制，然已驳杂而不纯矣，虽然汉犹古也，不惟南北军隶于三公，而卫尉光禄勋，皆属于丞相，御史，光禄勋，岁以四科考第郎从官，凡更直执戟，内谨门禁，外充车骑者，无非以经明行修者为之，故当时诸吕之乱，滕公除宫，左右执戟不肯去，代王入未央宫，谒者执戟卫端门不得入，其效亦略可观矣，自武帝使世家富人犯令而入财者，皆得补郎，而郎选于是，始衰自期门，羽林佽飞之属，反隶于光禄勋，以为天子私人，而兵卫于是，始变自宣帝，又发羽林孤儿佽飞射士征西羌，而禁卫始纷纷轻出，光武以来，其制益坏矣。京师止置北军。而八校之兵并为五营，南军不复有焉，中尉不掌京辅士卒，城门不置屯兵郡国，罢材官车骑之屯，而卫尉不闻更戍之士，于是北军分为宦官，所亲窦武诛宦官，虽召会北军五校士数千人，未几即散降王甫，外既不足以制内，而内之所存者，又未尝教之使知义焉。魏晋而降，光禄勋不复居禁中，士大夫不复与宫卫，直閤带刀变生肘腋唐，兴置左右金吾卫，将军掌宫中及京师之巡警烽堠，凡翊卫及外府佽飞番上者，皆属焉，而文武于是判焉，两途德宗之世权移近习宦官握禁兵，而废立在其手矣。反覆魏晋、李唐之乱，参观两汉之盛衰，吾然后知周官之制不可废，有宫正宫伯矣，不可以无虎贲有虎贲矣，不可以无司隶有宫正宫伯，与夫虎贲司隶之属矣，又不可无太宰以兼统之。

内治〈论内宰下十有九官〉

或问：内宰之赋，治王内之政令，分其人民以居之，内宫何以容人民之居处？凡建国佐后市陈其货贿出，其度量淳制，王后何以与市井之细事？内小臣掌后之好事于四方，掌后之好令于卿大夫，妇人无外事，何以外通诸侯，而内交群下？内宰既掌宫中之祭祀，而女祝又掌王后之内祭祀，汉家尚除秘祀，今女祝之设，岂无执左道入宫，而为厌祷者，有府史胥徒，有宦官宫妾数者，混然淆乱杂居而错处，岂无为淫邪以污宫壸者？后夫人以下，九嫔二十七，世妇八十一，女御自有定数也，何以独不著其数？典妇、功典、丝枲、追师、染人、屦人，无非是人也，而内司服缝人，何以独参之奄官，以至春官有世妇矣？而此又有世妇春官，有司巫、男巫、女巫矣，而此又有女祝春官，有司服矣，而此又有内司服冬官，有钟氏染羽矣，而此又有染人，独不可并省，而合于一也。凡此十有九官之职事，三等之官长，其所议论者固不一也，姑以是八者而言之，则尤为可疑者，曰子之所以为疑，非以夫后与市事，则内外为相紊，人民官吏与宦官宫妾杂处，则内外为相乱，有外祭祀，则内将有厌祷之事，有天官等官，又有春冬等官，则内外猥多泛滥之职耶。此正周公立国之规模，维持之周密，而措置之，纤悉详尽者，不以通内外，则以严内外者也。夫以宫阙之尊严，而与市井之猥贱，以王后之秘密，而行诸侯卿大夫之好礼，以士大夫之目贵爱，而杂奴仆熏腐之馀，亦固几于亵矣。然家与国非异政，王与后非异体，内庭与外庭非有异势也，且王后之分阴阳之理，相佐以相承者也，王则立朝于前，以先乎，义后则立市于后，以后乎，利朝市，何嫌于相关乎？天子享诸侯，王后则亚献上，公、侯、伯、子、男来朝，夫人则致礼四方，何嫌于有好事乎？前有宫人之职，中士四人，下士八人，掌寝处燕息沐浴栉𩔁私猥之事，而隐然厉其败礼败度之心，后有典妇功等，取中士二人，下士十，有二人掌衣服冠履之物，而防人主奢侈之私用，杜耗费之渐以去，其害国乱政之源，士大夫，何嫌于处内庭乎？凡此无非所以通内外，而同之也，分其人民，即宫壸之执事室庐府之在内者，至于府史、胥徒、贾奄、奚工、女酒、女浆、女笾、女醢、女盐、女幂、女奴、女御，则又自分而为内外，天官世妇以广嗣为义，春官世妇卿也，以掌女工之宿戒，名同而官异，则不得不分外司服，所以掌外朝之服饰，内司服所以掌王后之服饰。钟氏染羽毛，以充国之用；染人掌丝帛，以充王后之用。内有不可以兼外者，典妇功典丝枲之职，虽用士人，而内司服缝人之职，则自用奄人，外则有不可以至内者，神所在而有之。先王随所在而祭之，不唯以示忠厚不忘之心，亦所以为交神明，合三才之道，故在内则有女祝，在外则有司巫，内外不敢互用也。国君过市，刑人赦，夫人过市，罚一幕，世子过市，罚一帟命，夫过市罚一，盖命妇过市罚一帷，是市虽立于后，而过市之禁，则极于严内外未尝相杂也。以至九嫔、世妇、女御之不著其数，亦所以严内官之选，不苟于色，不轻于泽，以浊乱宫闱之内，凡此又无非所以严内外，而异之也。盖昔者先王之意，以为内外不通，则内外间隔藩墙，有比邻之异，精神扦格而不通，法令窒碍而不行，利害相视而不相成，非宫中府中一体之意，至其一于通而不行之以严，则又不免于尊卑之烦紊，男女之浊乱，职事废弛而不举，知虑疏略而不周者，亦非辨方正位，设官分职之意也，天下犹人之一身也，耳、目、口、鼻，各司其官，而不相为用，先王之所以严内外者，实似之至于精神气血之所以周流于一身者，则未尝壅遏而不相通，先王之所以通内外者，实似之周衰王制，不明内外之政甚，无足观者朝市异路，王后不同心，椒房之重，反挟蛊媚之道，门庭闺闼之内，尚不暇于整饬，而况市井之细，诸侯卿大夫之事乎。妃嫔媵嫱列屋而望幸负宠，而争妍宫掖，有丑恶之声，妃妾起巫诅之风，宦寺擅出纳之权，宦官宫妾相与乱其内，而公卿大臣疏隔于外，莫有谁何之者矣。究论所自，则皆始于太宰之权去，而内宰以下十九官之职，不领于大臣也。呜呼！大臣之权去内外之祸，盖有不可胜言者。

内外论

或问：周官之制，内外庭固一体矣，继周如汉其制，亦尝有近于周者乎？曰：岂惟汉近于周？虽秦亦然，秦人变古不道，无复先王之旧制，然至于内外之相属其事，则犹有可言者，外之九卿，如少府犹得置尚书，在内主发文书，而掌奏下诸事。外之三公，如御史大夫犹得置中丞，在内受公卿奏事，而举劾案章，又外之三十六郡，如监郡者，皆是御史之属为之，犹得以天下之利害，径达于御史大夫，而大夫径达于天子，汉兴惟监郡之制变为部刺史，若夫少府之尚书，御史之中丞，则一切因秦之旧，而不改非因秦也。盖因周也尚书中丞，非周制而曰因周何哉？秦人虽变周之名，而未尝变周之意，汉亦惟存周之意，而不暇复周之名，以百官公卿表观之少府属官，自尚书而下，有符节、太医、太官、汤官，有东西织室，有庖人，三长丞有上林十池监，以至中书谒者，黄门、钩盾、尚方、御府、永巷、内者、宦者，皆属于少府，又复以私府、永巷、仓厩、祠祀、食官、宦官，皆属于大长秋。御史大夫属官有两丞，一曰中丞，在殿中兰台掌图籍，秘书权尊势重，与人主亲近事下中丞，则中丞白之大夫，大夫白之丞相，是中丞在内，丞相御史在外，外得以统内也。内领侍御史，外督部刺史，刺史掌奉诏，例察州郡治状黜陟，能否以六条问事，而奏事复上于中丞，是部刺史在外中丞在内，内得以统外也要之，汉之官制，三公九卿虽列职于外，而皆有属以在内，以周官之遗意求之，则丞相犹大宰也，御史大夫犹小宰也，御史之中丞，少府之尚书，犹宰夫也，少府之下。又有大长秋，犹内宰也，大长秋属少府，少府中丞属丞相御史，是秦与汉之制，皆近于周之制也，不特此也，高帝之世，御史大夫，周昌尝燕见奏事，见高祖拥戚姬；吕后之世，审食其为相监宫中，如郎中令公卿百官，皆因之以奏事；武帝之世，丞相公孙弘亦得数宴见上，或时不冠，此虽非礼貌，大臣之意，然亦可以见其洞然，无内外之限矣。是以阉宦虽宠，丞相犹得以檄召而诘责，而大长秋中常侍，犹参用士人而为之，自武帝晚年，宴游内庭不出，不复与士大夫接用，宦者主中书而典尚书之章奏，尚书之官于是废矣。既以中书居中而受事，又置诸吏居中而举法，故当时奏下诸事，自中书递送两府，自两府下九卿，自九卿下郡国，而不由中丞，中丞之官于是不得居中制事，而内之侍御史，外之部刺史并废矣，将军列侯而下，皆得加官，而丞相御史独不加，名曰尊之，而实疏外之。于是丞相御史无复有至内庭者矣。末年以霍光为大司马，而领尚书事宜，若内外合为一，然已非丞相职任，俨然号称内朝，而并夺丞相御史之权，昌邑之废，丞相杨敞不及与议，不惟不得至内庭，且不复预内庭之事矣。夫宦官典中书之任，中丞无制事之权，三公无加官之号，大将军领尚书之职，霍光告车千秋，所谓令光治内，君侯治外，内外朝判然如此，此汉治之所由以盛衰也。宣帝中兴复遵汉初之制，魏相为御史大夫，外则遣丞相掾吏案事郡国，而不遣使内，则奏封事而不经尚书，去副封而不令壅蔽，加给事中而得宴见言事，是以霍山方秉枢机相，乃讼言其过，杜延年居中用事相，乃列奏其奸，中外之政复合为一。然犹未知复中丞之权，元帝以来，石显用事丞相之权复去，而尽归于尚书。哀平之际，又归外戚，纪纲散坏，内外不足以相统。而西汉遂趋于亡，光武惩外戚之用事，愤大臣之窃命，于是取三公之官，以为閒职，而取尚书及中丞专委任之，以为台阁之长，以举法归中丞，而以奏事归尚书二官。虽复用事，然疏外庭而亲内庭矣，舍大臣而近小臣矣，置三公而事归台阁矣，变前世参用士人之制，而专任奴仆薰腐之馀矣。威灵之季御史之权，尽移于尚书，尚书之权，又移于宦官，尚书宦官合为一党，而宰相疏隔于外御史，缄默于内，是以太尉杨秉奏侯览，而尚书召秉掾属诘之曰：设官分职各有司存，三公统外御史察内当是时也，御史岂真得以察内耶？事权之失已久，小人徒借察内之名以自便耳。盖自古外内之不相属，未有若东汉之甚者也。而其源实始于光武，极其源而论之，则又始于武帝，使武帝不改汉初之制，以三公九卿在外，而以中丞尚书在内，内外相属，而关节脉理相应，则汉之制，周官太宰之制也。奈何快意于法度之外，使内外事权分裂四出，而不专领于大臣，其末流遂以若此极也。盖尝观之自出纳之要职，不领于大臣，而宰夫之官遂去，为尚书中书之任，尚书中书迭用事，而霍光之权重弘恭石显之事起，尚书中书之形成矣，自宿卫之亲人不领于大臣，而宫正宫伯之官遂去，为光禄勋之任，光禄勋之属，日益亲，而门下遂为省，加官遂为司，侍中遂为宰相矣。自供奉之近习不领于大臣而膳夫，而下掌次，而上遂去，为少府太常之任，比其极也。门下太仆之司又分为殿中省，为内诸司使矣，以至王府财用之司，既非大臣之所与闻，则汉鸿都之卖爵，唐琼林大盈之名库，夫谁得而检之女宠近习之嬖，既非大臣之所与闻，则母后临政下令不出房闼，国命寄之刑人，或享专土之封。夫谁得而制之此，其源皆起于武帝，是以其流至于不可救，其祸反生于杀戮大臣，而无顾忌之心事，权之不合于一，此宜太宰之所拳，拳而小宰，宰夫之所以佐太宰，而兼管其事也。兼则治，散则乱，合则盛，离则衰，自三代以下，其治乱盛衰之变，凡几见矣。见其变而复周官以救之，此为治之大源。
集说云：成周官制内外一体，汉初犹得相统，自武帝后始不相联属，而东汉为尤甚。