[田制策]
　　
　王若曰王者之政。必以田制为重。田制不正而能善其治者未之有也。三代井田之制尚矣。后之论井田者。或云可行。或云不可行。何者为是。而其所论著者可详言欤。自董仲舒师丹以来创为限田之议。而王莽行之。卒为民祸何欤。及魏齐之间。始举均田之法。至唐而为口分世业之制。三代以后最称其得古意。而传之数世。不免为两税者何欤。宋之熙宁制作纷纭。古人惟以方田为善。是果可行而无疑欤。吾东方僻在海隅。山泽居半。议者皆云桑井之法。终不能行。是果然欤。箕子之治朝鲜。殷田遗法。秖行于平壤。而不能遍施于一国者何欤。高丽之世。田制有定。史称其善。而及其弊也。荡然莫救。其初立法之详。后来致弊之由。皆可历言之欤。惟我　祖宗留心田政。作为一代之制。收税有九等之异。饶瘠有正续之分。其法可谓尽矣。至于大均田产追法古昔者。有所未遑。而名臣硕辅之欲变通弊法者。终无一言及此者。时世异宜而然欤。

予以寡德。叨守丕基。其于经界之政。务遵　祖宗之规。而行之既久。弊随而生。屡经兵燹。版籍荡失。以致贫富不均。赋敛无法。下有转死之患。国无储蓄之资。既虑生理之穷。宜谋变通之道。而若拘泥古法则不免拂人情而难行。补塞目前则亦难济极弊而有为。救此之术。岂无活法可言者乎。何以则裁量阔狭。酌古宜今。制产而贫富俱便。成赋而公私交济。可以行之永久欤。子大夫必有慨然于此。欲革其弊者。其各悉著于篇。予将亲览焉。
臣对。昔周世宗留心农事。尝夜读书。见元稹均田图。慨然曰此致治之本也。王者之政自此始。乃诏颁其图法。使吏民先习知之。期以一年。大均天下之田。臣读史至此。未尝不深叹而窃美之曰。五代之君。惟事剥割奉其欲。未有以民事为意者。而世宗乃于机务之隙。寻讨遗籍。力欲追复古道。以行王政。虽天夺之龄。以啬其施。而其有为之志。隐然可见。此其所以为衰季之令主也欤。今我　主上殿下。以聪明冠古之资。承艰大无疆之基。缅念经界之弛紊。深轸公私之困绌。大庭清问之日。惟以田制之弊。谆谆于臣等。欲

闻通变之策。以垂恒久之图。岂非　殿下于缉熙䌷绎之暇。有得于古典。而将施于当世。谓臣等久服农亩。亦欲使习而知之欤。臣之所叹美于异代之君者。乃今身幸遇之。臣实钦奉竦跃。庶几无死之前。身被目睹于圣制之行矣。虽臣之才识短狭。文辞荒蔓。未足以复　圣问之万一。而若其平日所参究于蠹编。所檃栝于胸中者。则或有之矣。臣请叩竭微蕴。悉辞以对。至于言语之或犯触忤。文字之有违程式。臣固不敢避也。惟　殿下留神裁幸焉。臣伏读　圣策曰王者之政至皆可历言之欤。臣窃惟王道所重。要在养民。仁政所行。必自制产。故古之王者。裁创规制。分区画界。则疆理以正。域人奠赋则力业以均。阅地授丁。故丁无旷地。计夫授亩。故亩无剩夫。二者适足。多寡不偏。事存定制。人有恒业。贫无涸竭之忧。富绝淫侈之患。税敛以平。家国用裕。信乎王政之以田制为重也。后世则不然。制度弛废。疆界隳坏。听民自为。恣力相吞。兼并之家偏于受利。贫弱之徒居然失业。幸民虽多而馁莩益众。常赋不中而蓄积日匮。堤防一失。上下交病。流弊之极。有如是矣。呜呼。三代之法虽已湮没。先王之意固可师效。苟能稍遵往矩。酌立中

制。使存条限。渐就程度。则岂不足以安富恤贫济私裕公而为永远之规哉。虽然先儒有言曰古制不复者。以人主自为兼并。而无以使民兴于廉也。后之明主欲革久弊而行善制者。其亦知所本哉。臣请以　圣问所及及传记所载者。条列而陈之。粤自夏商。至于成周。井地之法备矣。哲后所创。百王是程。其经画品节之宜。裁成辅相之密。尚乎无以议为。周之衰也。典章寝坏。至于商鞅。逞私智而毁圣法。自是以后。井田之废。盖千有馀年矣。好古识治之士。沈吟向想于简编之上。忾然以为必可复者有之。而世俗之论。贪因循而畏改作。辄訾其不能行。呜呼。天地之生久矣。区域无改。圣王之治远矣。方策俱存。举而行之。存乎其人。则必复者之是顾。何待于辨而知也。若其所论著者则程张诸儒之书可考矣。下此则陆贽所谓损有馀而优不足。林勋所谓修本政而仿古制。苏洵父子田制均户贷公田等说。今皆见在。亦不待臣更仆而可得其详也。西汉之兴。去古未远。而踵弊一时。遗憾百代。至武帝时。董仲舒以王佐之才。有致君之志。而井地遗法。谓难骤行。始以限田为言。其后师丹又建议于孝哀矣。王莽篡汉而遂行之。天下之地。悉名

王田。买卖有禁。夫井有限而政令躁扰。制度不定。吏缘为奸。民受其祸。旧患未除。新沴弥增。则圣王治法。固非莽贼可复也。北魏孝文用李安世之言。始均民田。有计口授亩之法。桑田世业之规。则口分永业所以本也。齐主湛敕民受田。输租与调。则租调所以名也。至唐而增损参取。法始大备。田非井也。而有井田之实。赋非彻也。而得彻赋之意。三代以下盖所罕见。使其子孙循而勿失则亦足为维持一世之具。而天宝失御。胡羯乱华。籍隳逃移。赋坏转饷。逮于建中。弥成疵瘼。此乃时之弊也。岂法之咎也。而其时议事之臣如杨炎者。曾不原疾投药。本时革弊。而轻变百年之经制。遂从两税之苟简。缭丝致棼。救跛成痿。是由变乱有悔。非以典章难守也。宋神宗喜大好名。勇于变革。制作迭兴。动引周礼。而方田均税之法行焉。计步成方而立畔限。别土辨色而定肥瘠。税分五等。表植四隅。其摊均检防。自谓备矣。而田以方名而犹袭割卖分析之习。税以均称而徒事奇零展溢之禁。舍本救末。好革寡要。则此与不变何异哉。适致扰之耳。若果可行无疑。则岂元祐之始。旋见废罢欤。古人之或称其善者。恐不足以为折衷之论也。呜呼。风有四

方之殊。俗有千里之异。则华夏之区。既往之迹。胪列而不已者。无乃近于甫田思远者乎。臣试言东方之事。我东阻海为国。壤地既偏。而山林陵麓。间峙错列。川泽涧谷。又经纬之。既无夷原旷陆可以寘丘井而列沟浍者。若欲尽行区画。均齐方平。则势有所不行。故议者果以桑井为不可复矣。虽然张载尝言经界随山随野。皆不害于画之。而周礼亦有两山涂川之语。则古之人又安能尽得无山之壤无泽之野。而悉行界画哉。亦施之有法耳。果曰不可则箕子盖尝行之于平壤矣。今其遗迹犹可辨认。则安知其时不尽施于一国。而秖以年代变迁。典籍沦没。有不可考者耳。高丽太祖既创大业。首以田制为重。其授田有兵民百官之分。还田有老死有罪之别。法制一定。臣民安业。其比之唐之均田。殆庶近焉。洎乎光宗景宗。或立赋税之规。或设田柴之科。成显以来经界愈详。则史氏之称。不亦宜乎。此则当初立法之详也。自中叶以降。外奉强邻。内畜权奸。馈遗国赆之繁而常赋不充。占夺徵敛之酷而下户寝困。以至彝制荡然。卒莫救革。此则后来致弊之由也。呜呼天下之事。不患于无成。而每患于易坏。盖作者未始不欲其久存。而继

者常至于怠废。苟使继之者皆如始作者之心。则民到于今受其赐矣。故三代以来数千年。经累圣而成之者。一商鞅毁之而遂废。魏齐以后三四代阅数君而均之者。一杨炎坏之而不复。则胜国之辛勤规画粗成科条者。其弛败于孱孙。紊隳于权豪。又何足道哉。臣伏读　圣策曰惟我　祖宗至可以行之永久欤。恭惟我　国家圣祖开基。神孙继武。规模宏远。宪防纤悉。而其于田政。尤所致意。参量损益。以成一代之制。每岁守土之官。验覈时稼。辨其灾实。有自一至九之等而税粮出焉。式年改正之籍。审量土性。定其硗衍。有常耕或陈之别而正续名焉。其取法立意。可谓要而备矣。然而公田民产犹不能大均节之。悉去叔世之陋政。追阐先王之盛迹者。岂非草创弥纶。或有未遑。菑畬之责。有待于后圣。而前后识务之贤。硕画之臣。论列治道。议矫众弊者。亦非一二。而至于田制之不古。则循而不革。默而不言。咸无改弦之情。率多守株之见。岂果以时世异宜为意欤。独先正臣李珥以井田不复。略发于其东湖问答之文。则非不度于时宜而然也。呜呼。子孙之于祖父。有已为之事而遵守。固是述事之大。有欲为之志而成就。尤为继志

之善。则凡祖宗之法可仍可变。观时制宜。救其偏而导其滞。使归于大中者。其在我　殿下乎。臣伏睹　殿下以圣哲之质。席熙洽之业。忧勤政务。已踰纪矣。谓　列圣制治。纲条毕具。圆方细大。咸无罅灓。故遵迹奉规。靡有愆忘。而田制亦其一事。则固宜行之而可久。守之而无弊矣。然而我　朝著命今已三百年于斯矣。化与俗移。时随势迁。而田赋之政。弥甚刓坠。始之致理者。终复滋患。初以惩违而末或召奸。疵弊之兴。既极于今。加以邦运不幸。外患屡起。兵烬之馀。版图皆缺。则废败之端。有难悉数者矣。呜呼。自井法之坏。产业之礼俭。税敛之多少。其不能均而得中者。凡有年代。则玆二者虽非　国朝今日之弊。而理之所穷。惟此时为甚。　圣问又以此为殃民之巨蠹虚国之甚害。必欲疏通而裁革之。意甚盛矣。臣复愿溯其本而极论之。夫古之圣人。所以明制度而谨经界者。岂虚设哉。盖以人生有欲。苟不检节而防制之。则齿啮爪决。吞并挐攫。盖无所不至。故举天下之地而区画之。使强者有所畏而不敢饶取于百亩之外。弱者有所恃而有以自力于一夫之地。人无废业。田无旷耕。人力田畴。与之均称。地不偏多。故产不偏厚。业

不偏匮。故人不偏穷。所谓周道如砥。秖是均者也。玆道既替。善制沦荡。今则田不官授。惟民之为。于是惟力是骋。惟势是役。一人而兼百人之地则百人无耕地矣。一家而夺千家之业则千家失常业矣。有田者不耕。耕者不必有田。故今试行乎田野。阅其耕稼。则数里之地。十室所聚。以地量人则地饶于人矣。以口称粟则口缩于粟矣。宜其卒岁礼饱。终身优乐。而视其野则膴原绮错。美实云委。而入其室则盎橐匮罄。妇子羸饿。此其故何哉。所耕者它人之田。所收者它人之谷也。以数里之地。而推一乡之地。以一乡之民。而推一国之民。阔狭互裁。多寡相配。则其合之而两偏。分之则双全者亦明矣。何病而不少均节。为此僻侧枯缺之政而不知变也。遂使有田者从容游閒而每收其利。无业者劳筋惫力而益耗其业。制产如此。可谓不均矣。况古之税法。皆以什一为中正。或轻或重而桀貊分焉。则其不可以有所增损也。臣于田里间。每观国家取民之规。盖比之什一。不啻轻矣。而富室则率皆什收其五。私王者之土地。夺农夫之耕稼。桀取于民。貊输于官。平居无事。虽有宽徭薄敛之政。而小民之困苦益甚。凶年饥岁。非无减租蠲赋之令。

而强豪之侵督自若。则实惠其何以遍究乎。夫无田者困于私敛。至于窭苦怨恨。而不耕不穫者坐享富厚。收太半之租。供至轻之税。则宜若歌咏仁政。乐出其有。而犹且愤嗟无聊。常若有暴征苛敛。殚其出而竭其入者。必有其故矣。盖彼不自耕而耕者既取其半则已什出五矣。计种与税则什出六七矣。若较以什一则其重何如也。或自　祖宗朝谓宜有加赋之举。而若复加之。则是又什出八九矣。彼富室虽多田足谷。岂能供什八九之出。而无绌其产而匮其生乎。夫一国之农民。国家既输而归之富室。则彼皆富室之人。国无一个之有矣。其得附丽于上。出租税供力役者。秖富民有田者而已。而若又重困其生。以失其心。则非所以安全维持之道。故仍行姑息。每加优饶。彼且侵剥小民。肆其啖食。姑以残膏剩血以奉其上。而犹不免于怨。成赋如此。可谓无法矣。呜呼。天地生物。秖有此数。不在于下则在于上。不归于公则归于私。故王者之富藏于民。霸者之富藏于国。而今则锢贫民之业。贬公家之赋。尽以私之富室之藏。然则民生安得不困。国用安得有裕乎。以致颠连之徒。保抱携持。委死沟壑。庾廪之积。耗乏屈竭。永无赢馀。危急

之形。盖已汲汲。宜　殿下惕然省忧。思得救之之术也。臣闻程颢之言曰无古今无治乱。如生民之理有穷则圣王之法可改。易曰穷则变变则通。今下困而上匮。斯谓穷矣。变而通之。即其时矣。然而古法之亡久矣。今若拘其制而泥其迹。必欲尽复其旧。则人情不乐。而卒莫可行矣。欲就便目前小小苴缀。则又安得济数百年之积弊而能有所为哉。臣于此不知果有一种要眇活法可施于今而无悖于古者也。夫革弊救时。如用药疗病。古之医者商症设方多矣。苟能择用而对疾。不必别求于它术。则今日田制之弊。岂无古人之所已言者乎。惟在择其善而用之耳。呜呼。井田之法见于经籍者。可谓纤悉矣。其亩浍涂防道路之制。有非年岁之所可浚治而规画者。故苏洵有井田成而民骨已朽之言。而欲为近井田者用之。二程亦欲只用算法计亩授民。今虽不能大治经界。悉复丘井。而若稍近古制。算亩以授。则是无区画之扰葺治之久。而一持筹之吏旬月可办矣。亦何不可行之有。而士大夫方且畏之而不敢议者。每以亟夺富人之田为解。而　圣问中所谓拂人情者亦此也。虽然今之民有田者一二。而无田者千百。而规制已设。

限柙若立。则多者虽减。无者自有减者之怨。其视有者之乐则有间矣。怨者之至寡。若较乐者之至多则相远也。国家亦安能惧拂一二人之情。而坐视千百人之困而不救乎。此张载所谓玆法之行。悦之者众。而程颐亦言未可言民情怨怒。止论其可不可者也。第臣所虑者。彼无业之民虽多且众。率皆贫弱无告。事力单寡。不能自通于上。而豪家大姓饶裕田产者。其财赂足以啖说权贵。声势足以疑动朝廷。贵戚之家厚禄之室。亦且遍占膏腴。跨州连邑。则又安肯以至公为心。遽割素业。以资穷民乎。其互说事端。挠败良制。固无足怪。而上之人亦不能无广殖私敛。如臣前所引先儒之言。自为兼并者。则又何以表则于上而絜矩于下乎。臣今不避斧钺之诛。悉谒　殿下之过而及于朝廷。以言法不行之弊。伏愿　殿下少霁雷霆之威。使得毕效其忠焉。夫明王之政。出于尽公。无一毫自私自利之意。然后人皆观感悦服。令之而行。坊之而止矣。苟或自为私也而禁人之私。自为利也而防人之利。则所令反其所好。而下慢而逆矣。臣窃观　殿下即位以后。锐意为治。凡系变通者。虽　祖宗未及行典礼之重。下苟有建白则从而不疑。行

之甚断。而至于内司田民及宫家免税之害。则儒臣言之台谏论之者。盖非一二。而　殿下终始吝执。不赐俞允。尊为千乘。富有一国。四境之内。莫非王土。府库之财。莫非其有。而今乃有私土而收私税。分界自小。鸠敛是崇。是　殿下亲行兼并矣。况王者亲睦之义。爱欲其富则尊其禄厚其赐足矣。岂可使擅占土田。厚招人怨。而诸宫家折受之地。将遍八路。浸淫残蚀。其势未已。是　殿下纵亲爱而兼并也。夫广置庄产。蓄聚自润。强豪之鄙业也。偏厚亲私。营殖不怠。匹夫之陋志也。今乃狭囷仓之富。而猥行强豪之事。屈国君之重。而下比匹夫之德。臣不知民穷财竭。国有祸败。则　殿下提亲爱挟帑藏。欲将何之乎。　殿下既已守私贮而享私富。不能以正自率。则朝廷之视效固宜。而军武诸衙门屯田之设。大为今日之痼弊。若闻某邑有隙地。则遣私人而屯之。某峡有旷垄。则募私民而耕之。以至深山绝壑。无远不到。侵蠹渔夺。无郡不有。而守令不敢问其事。版曹不能知其数。以至勋府太仆以下。遂及诸司。虽多寡不等。而各有所占。分限割裂。认为私藏。虽以此尽为军国之奉。官司之需。财赋不登于户部。土地互入于各衙。已非所以

设官分职不相犯越之意。况其所取者太半为监屯之将收税之吏窟穴家计。而所积者又为官员之驺直百用下辈之耗害侵盗者乎。如是而贪肥悦利。靳而不释。若闻革罢之议。则群起怫然而沮之。其为兼并。抑又甚矣。古者仕则不稼。以禄足以代其耕。故周制下士之禄。当上农夫九人之食。此以廉耻养士大夫。而不与民争利也。今者制度不定。赋敛乖宜。经用之数。未有以优制禄秩。仕宦之涂。升黜无常。而进则不足于食。退则无所于归。欲责其刻励清苦。修洁自持。拔葵焚织。不夺民利。如古人者难矣。是故仕而稼者举世皆然。齿角两兼。足翼双备。崇聚庄土。厚营田农。闻閒壤而染指。见鬻契而朵颐。良畴腴沃。尽入牙筹之算。素封优佚。恒在肉食之室。兼并之患至斯而极。则又何责于乡曲之富室也。呜呼。凡物不能无限。故若有一人焉幸而偏取。则亦必有一人焉不幸而偏失焉。今以一国之地。而诸宫各司幸而取者几许。则凡有几人不幸而失之矣。仕族富室幸而取者几许。则复有几人不幸而失之矣。彼幸而偏取于民者。又幸而偏轻于国。其粟米之供于上者至寡。而况又有不税之类。亦不胜其多。遂使租入损缩。公用愆悬。

则其不幸而失者。岂独在于穷民乎。以　殿下之明。非不知此。而久不能革者何也。盖人有诸己然后求诸人。无诸己然后非诸人。而　殿下于方寸之中。不能无一念之私。至于私其财货私其亲爱。宫禁标准之地。乃以不公不正之道行之。故朝廷之上。虽有殖私专利之风。而　殿下莫之变。闾巷之间。固多吞贫役弱之习。而　殿下莫之禁。岂非以为我既不能祛我之私。则又不得不少容彼之私。若欲遂禁于彼则恐亦有妨于我。而殊不知众弊之兴。皆由于此。以致苟行私取。坐失恒赋。是　殿下吝小储而亏大储。贪小富而辞大富。几何不为廉贾所笑哉。然则　殿下虽有良法美政。恐不能自有所施设。而其拂于人情者又非所虑也。故张载之论井田曰徒法不能以自行者亦此也。　殿下诚有意乎恤民生之困穷。轸国计之隳落。规立善制。刬去弊政。则先以内司所属土田归之地部。然后诸宫家所占之地。次第锄削。因是而大警于众。兴廉于国。使群下皆知　殿下贱财远利。割私循公。则彼又安敢吝其所有。不遵法度乎。如各衙门屯田之属。固不待令而罢矣。经界果正。支计果裕。则仕者之禄。亦将由此而可制矣。其进而仕也。

食俸于朝。以共天禄。退而废也。受田于官。自同编户。则虽其平日私占者悉奉之公。亦无饥寒失所之忧矣。如是而犹以不利于己而妄行沮议。扇摇眩惑。则律以周礼乱民之刑。惩其一而励其百可矣。夫自内司宫家朝廷士夫皆捐去私厚以奉公法。则富民之田过其限者。虽损其馀畴剩亩。不失其本业恒产。不过与齐民比而已。虽有怨谤。又足恤乎。夫然则方域之内。寸土尺地。举为公田矣。量其生齿之繁耗。幅员之礼约。经度纽算。分丁授田。严为条约。明示防限。国无无田之民。田无不耕之夫。业定产存。无相僭踰。则贫富可获其均矣。分其沃瘠。第其上下。就仿什一之规。酌成中正之税。重不病私。轻不匮国。则赋敛自底于法矣。以至闾里安业。绝流饿之患。公家有储。享礼盈之美。持之以坚志。垂之以永制。则虽由是而渐行修治。遂复经界古法。又何不可哉。　殿下所谓裁量阔狭。酌古宜今者。臣恐在是也。臣伏读　圣策曰子大夫至予将亲览焉。臣之前所陈者。不过古人所已言者。非有创智新见可以脱捐糟魄。而终日覼缕。亦论其大槩。可以决行于今无疑也。若其裁略之宜节目之详。则有非臣之今日所暇悉者。惟在朝家奉行

之人之如何耳。宽其制而严其令。袭其要而去其烦。揆古图新。详其利害。谋始虑终。尽其弥纶。纤微足以防奸。公平足以服众。不为流俗因循之论所牵制。不为豪家沮挠之言所迁惑。卒使　圣明仁政得行而善治可复者。其惟得人乎。朝廷夙夜之贤。必有为　殿下任此者。伏愿　殿下先断于心。择人以任。使其简置僚属。广集众虑。筹画计度。瞭然于心。然后举无败机。事不愆素。以为经常简一之制。则国家幸甚。生民幸甚。臣言狂计愚。伏地兢惶。谨昧死以对。