三政策(代伯王父作○壬戌七月日)
　
　王若曰。国之大政。厥目有三。曰田赋也。曰军籍也。曰还谷也。三政之设。初岂非经国理民之大柄欤。唐虞三代。尚矣勿论。中国历朝规矱顿异。今当剥肤之忧。奚暇远引博援。支离其说乎。本朝开国近五百年。凡所规画。无非良法美制。以言乎田赋。则改量之限。其岁二十。土年之分。其等六九。改量不举。分等无别。自何时而然欤。以言乎军籍。则五卫之制废而三营设。上番之规弛而收布施。其沿革得失。可得以明言欤。以言乎还谷。则自罗济以来已有之。其始未尝非先王省助之义。西京振贷之政。取耗补用。固出于不得已之政。仍作经费。亦有古制之可援欤。予非欲广访曲考。困人于毫墨之间。使为誇该淹较艺术之意也。不详悉原委。无以设矫救之方。略举其大槩而询之。以予所识。先为披露。国初三政。本是为国为民而设。田不收赋。军不卫邦。谷不议赈。而能成国者未之有也。国不成国。民将畴依。然则三政不理。其责在于君国子民之

地。法久弊生。从古已然。而今日三政。可谓㢢到极处矣。豪势兼并而经界紊矣。狡黠逃窜而尺籍虚矣。奸猾舞弄而籴法坏矣。民不堪命。国将随倾。犹复伈泄。不思矫革。岂穷则变。变则通之义也。予欲从头釐革。不患无其说。经界紊则将改量而均齐之矣。尺籍虚则将查括而填充之矣。籴法坏则将蠲荡而宽纾之矣。救正之道。不外于是矣。第言此举。左右掣碍。做说矛盾。苟欲改量。先务得人。次又办财。人材已不逮古。而财力从何办多。苟欲查丁。宜刷冒称幼学。又罢投托之閒丁。括签之际。易致混淆。苟欲蠲还。汉家之常平。隋氏之义仓。皆为良规。取耗谷作经费。非今斯今。此予匪颁好用宫室宴乐之费。即是京司各营日支月给之需。蠲之固快。又将何取而以给其代欤。既不能罢。又不能救。其束手而坐。恝视民国之胥阽于危欤。呜呼。予以寡德。承　祖宗遗大投艰之绪。忍见　祖宗赤子日趍沟壑。中夜绕壁。锦玉何安。民存然后国可存。国存然后家可存。今日廷臣念之及此。岂不惕然兴感。汪然流涕者乎。子大夫子诸生必有素讲于心。救㢢之方。其无隐悉陈于策。予将亲览焉。

臣闻为天下国家。有本有末。本者人主一心之谓也。末者政法庶事之谓也。有其心而治其法者。虽在积㢢痼瘼之馀。其所以倾否回泰者。若春嘘而物茁。千头万绪。自有天然之序而不可乱也。无其心而务其法者。虽架漏牵补。苟延时日。而如无根之木。聚沙而植之。拄东则西倾。撑西则东倚。终于颓仆而已矣。故孟子当战国之时。目见生民之日就涂炭。而以汲汲救援之心。千里而见齐王。其于政令举措之间。可言者宜非一端。而顾乃以寻常易牛一事。提起齐王戚戚之心。以为举此而加之则保民而王。如运掌之易也。当时君臣上下。孰不以其言为迂远事情。而孟子犹断断自信。以为虽圣人复起。不易吾言者。诚以天下之事。未有不先立其本而能救其末者也。今我　主上殿下。特念今日生民之困。思革三政积久之㢢。既令廷臣设厅会议。又亲策缙绅章甫于　殿庭。仍又颁策于郡县坊曲。无大无小。使各陈对。而询咨之间。辞旨恳恻。有可以感泣人者。有可以鼓舞人者。而卒乃有忍见　祖宗赤子日就沟壑之语。伏读而环听之。举欣欣有少须臾无死之心。以为三政之修举。庶将及见于今日。而独小臣之所以喜而不寐。气涌

如山者。别有在焉。夫三政之修举。固是救民之急务。而犹属政法之末。则智谋之士尚能言之。干局之吏尚能办之。而至若人主心上不忍赤子之一念。此古昔哲辟之所未必尽有者。而今乃得之于吾君。则宗社之幸。生民之福。孰有大于此者乎。夫以不忍牛之心。推不忍人之心。犹有彼此反隅之难。今直以不忍人之心。行不忍人之心。则其机只在扩充不扩充之间而已。若　殿下此心出于一时有为而发。而不思所以扩充其端。则诚无可言。如其不然而有火然泉达之势。则何忧乎㢢政之不可举。何患乎生民之不可救也。矧今洞辟四门。恢廓言路。将伯求助之意。靡不用极。则中外上下之间。凡怀握瑾瑜。寤寐慨叹者。孰敢不倾囷倒廪。罗列毕陈于旒纩之下哉。如臣愚劣。固不足有无于其间。而顾久伏畎亩。习见民事之急。而灼知㢢瘼之源。至若为政本末之体。善端扩充之要。则又有非人人所共知者。故过不自料。辄玆罄竭。伏愿　圣明勿以人废言。而试求诸道焉。臣伏读圣策。曰有国之大政。厥目有三。(止)举其大槩而询之。臣窃谓古者田有正贡。所以均公私也。民有保伍。所以备缓急也。谷有粜籴。所以御匈荒也。是皆先王不

忍人之政也。有其心则其政举。无其心则政随而废。何可以当初制法之良美。而遂恃其永久而无㢢也。又何可以末后生㢢之已甚。而不思所以挽回之方也。请先以　国朝沿革陈之。以副　下询之意焉。试论田赋之制。则　国朝创业之初。惩丽末公田之㢢。遂降为私田。以定一代之制。而顾其为法未及备举。至我　世宗朝。典章法度万目毕张然后。尺量之法始有成规。而又虑夫横民猾吏之或慢其经界。则乃有二十年一改量之法。其为后防患之意。可谓至矣。然改量之法。元是难于数行。何也。盖设国之初。吏必得人。上下相安。故吏苟执尺而临之。则民之信之。若父母之于诸子。析箸而均恩。无复疑虑之端。故改量之法。未觉其有难便也。世级稍降。吏民相疑。圭梯弧矢之法。吏虽知之。而民却不解。田段长阔。其可易定乎。厚薄升降之分。民虽知之。而吏却不详。土等高下。其可易定乎。于是乎聚头争讼。所在扰扰。毕竟不生奸伪则必致怨谤。故苟不至万不得已之境。则与其频量而有骚扰之端。宁为仍循而受岁月之弊也。是以自　世宗丁巳始量之年。至　世祖壬午改量之岁。其间为二十六年。则是不待传之久远。而已见其

限之为稍缓矣。自是历一百五十年之久。而始行于宣庙甲辰。此在大乱之后而不得不行也。又其后百有馀年。而复行于　英庙朝。其间或行二三道。或行一二郡。随弊随行。疏数不均。而未闻有一齐改量之举矣。盖经界之易慢。从古通患。而其改量之难。至于如此。故先王必于开国分田之初而致谨焉。夏禹氏所谓尽力乎沟洫是也。而周家之画井。又为之封为之植。则其法为尤密。至于我平壤箕子画井之地。则又界之以巨石。至今无变易。古圣人为民虑患之意。于此而可见其一端矣。此量田之沿革也。始量之时。分土六等。上等一尺取税一把。上等十尺取税一束。二等三等比次褫减。今考较其实数。则正当三代十一之制。而又年分九等。礼年则增取之。凶年则寡取之。使之与时推移。而常不失十一之中制也。故三代之后税法之廉。未有加于本朝矣。但其后改量之法。不能以时修举。则土等之紊错。固其势也。年赋之等。虽不系此。而其逐年斟酌之难。亦犹改量之不易。故宣庙以后大同之法。南米北布。皆有定数。其以钱纳者。独有上下。而其上下之法。视民间市直为准。故礼年则减之。凶年反增之。与分年九等之本意。政相反

矣。惟灾减一法。乃为救此而设之。特其实效未易下究耳。此土等年等之沿革也。至论军籍。则我　太祖朝。始置义兴三军府。　太宗朝。改置五卫。　世祖朝。又改号为都总府。此三朝设置则名虽殊。而制则一也。至　宣庙朝。用　中朝人戚继光浙兵之法。设置都监。募鍊丁壮。以为御倭之备。此训鍊都监之所由设也。其后　仁庙甲子。设御营厅。　肃庙壬戌。置禁卫营。三营并设而五卫之制遂废焉。夫营司之沿革分合。在古已然。初非得失之所系。但五卫之制。上自五部四统。下至队正伍长。大以统小。小以承大。条理备具。而其连阵独阵等九种阵法。大为将家之所标准。而今也废而不讲。此经略之士所深惜者也。此五卫三营之沿革也。高丽之末。尝有户布之征。至我　太宗朝。特命曰。户布虽曰军需。而无故取民。非法也。悉罢之。其乡兵则只令轮次上番而已。至　孝庙朝。相臣李浣始复禀行军保收布之法。呜呼。是时　孝庙有忍痛含冤枕戈尝胆之志。思与一二将相。密勿经纶。以伸大义于天下。而顾国家新经大乱。仓廪荡竭。虽欲募养壮士。而无所于取财。故有此万万不得已之举也。岂以是为常久无㢢之法而行之耶。所可

恨者。其后金戈之志既未得遂。则惟此一法宜即矫革。而乃复因循至今而莫之正也。夫周家力役之征。岁不过三日。无事于役民然后以布代征。而其取之也甚薄。故民不受㢢也。至于唐之庸布。宋之口赋。则全废力役。厚取其布。以肥国廪。此乃一时权术之政。而非万世之法程也。且夫兵之不可内外偏养者。观于周家乡遂都鄙之制而可知矣。内虚而外实。则其弊固至于强叛日起。而主势孤弱。唐末藩镇之㢢是也。内实而外虚。则其㢢亦至于外寇突入。直抵圻甸。而四无蜉蚁勤王之援。此宋末靖康之祸是也。今也岁取外兵之布。以资内兵之食。则是不待一再转。而乡兵之疲弊销铄。可坐而待也。岂是先王内外交养之意邪。此上番取布之沿革也。至论还谷。则高句丽故国川王始创粜籴之法。每年三月至七月。出官谷贷百姓。以家口有差。至十月还纳为定式。其后丽氏及我朝袭用其法。未之或改。原其法意。则亦有所自来焉。王制曰。国无九年之蓄曰不足。无六年之蓄曰急。无三年之蓄曰国非其国也。故周家之制。四分一年之农。用其三而蓄其一。所谓三年之耕。馀一年之食。九年之耕。馀三年之食者是也。王制既废。杂以权

术。魏用平籴之法。汉置常平之仓。利兼公私。颇亦为便。隋氏立制。始创社仓。则稍有复古之渐。而及唐贞观初。戴胄议建义仓。其后陆贽又从而广之。至宋朱文公。开耀乡社仓之制。其法始缜密。而惜不得通行于天下也。此其华东古今之制。虽有风土沿革之不同。而同源于先王恤民之遗意。至于取耗一节。臣诚孤陋。不知其昉于何时。今试以名义求之。则耗之为言减也。积谷仓库。经岁至春。则自然减得几分。又藏守不谨。则不能无虫鼠之减。故十剩其一。以备其欠也。以是而言。则古凡积谷之制。想皆有备耗之术。而至于仍作经费。则恐非当初制法之本意也。在中州典籍。惟朱子社仓。有息耗之法。而此有其由。朱子初立仓时。贷米六百石于常平仓。以为本子。而数爻欠少。故逐年息耗。十取其二。惟歉年则减之。至十四年然后还本常平。留其馀为仓本。此岂出于补用之意耶。惟我朝则在　世宗朝。达城修城基。换徐沈地。从其愿。减一邑籴耗每石五升。以代论赏。则此时还耗之已属国用可知也。不知此于国初设法时。始有其规耶。抑自丽代而已然耶。是不敢臆对也。此籴法及取耗之沿革也。大抵　国朝自肇设三政以来。至于

今五百年。其间沿革之际。不能无一二事可议。而幸赖我　列圣祖恻怛好生之德。洽于民心。随事照管。随时变通。故民得以不困。国得以不㢢。向所谓本立而末治者非邪。是其灿然之迹。必然之效。莫不悉具于历朝典籍之中。而今姑举其一二如此。　殿下若有意于绍述。则何不进讲其遗编而深究其用心邪。臣伏读　圣策。曰以予所识。先为披露。(止)民国之胥阽于危欤。臣谓三政之末㢢。从古已然。而㢢到极处。千疮百疣而无可下手。则未有如今日之甚也。以言乎田赋。则废量既久。经界混淆。有疏荒已久而犹纳元帐结者。有土品已降而犹纳上等结者。强豪而有无税之田。孤弱而有无田之税。年年该吏又从以簸弄之。或隐结滥结。或都结卖结。或移惩或再惩。奸窦百穿。邪径万歧。最所寒心者。九等税法。虽不可追。而荒年灾减。尚有时制。则每值饥馑。大小官司所宜尽心殚力。拯救饿殍。而顾乃伈伈泄泄。为下吏者惮于勤审。为上司者靳于厚施。其所减者。不能几何。而又被中间侵弄。毕竟不能下究者居多。故山峡小民。尽输一年之农。以纳一年之税。而犹患不给。则又并卖其田而纳之。故闾里之间。虽素称饶户。一值不熟。便

至波荡者。比比有之。是可曰民有父母乎。以言乎军籍。则当初立法。编伍徵布。大民则无名。故只于小民而取之。考其实数。则不至如唐家庸法岁排二十日。日取三尺布之多。而其为弊则一也。盖其纳之之法。或以布纳。或以米纳。或以钱纳。或逐年排纳。或三年并纳。以钱纳者为弊差少。而以米布纳者侵渔倍多。排年纳者出力差易。而并年纳者营办尤难。原纳之外。又有责纳者。曰后钱。曰逃故债。曰代定债。曰改案债。其应纳之苦如此。故小民之稍饶稍黠者。千方百计。欺诈规免。曰璿派。曰勋裔。曰班族。曰儒任，乡任。曰陵军，官隶，驿户，墓直之类。此全避也。曰　陵园保。曰校院保。曰吏校奴令保。曰驿保契防户之类。此避重而就轻也。其馀充丁者。即雇佣丐乞疲癃残疾颠连而无告者也。一入黄签。永无脱出之路。虚名叠役。又从而混侵之。既死既逃之后。徵之族戚。徵之洞里。景色惨目。愁怨彻骨。当初制法时。幼不过十五。老不过六十。户不过一丁之本意。荡然不可复见矣。为守令者。将欲查栉而釐革之。则向之欺诈规免者。环视而起讪谤摇撼。使不得有为。其或任怨而行之。害必立至。事竟无成。故守令以变更为大忌。以因循为妙方。

国而如此。民其堪命乎。且名之有籍。所以备缓急也。今载籍之名。汰伪而存实。则十不能二三。而其所存者。又不过鹄形鹑衣者若干辈而已。是果为操戈御侮之才乎。设令有其材。在平时培之养之。以施难忘之恩。犹患其临事而不为吾用。况结之以彻骨之怨乎。设令渠有秉彝之未泯者。效死而不去。为民上者。无事则剥肤椎髓。以取其膏血。有事则驱而纳之必死之地。是岂仁人之所忍为乎。先正臣李珥平生不食牛肉曰。既食其力。又食其肉。吾不忍也。夫既残其生。又迫其死。此仁人君子之所不忍于兽畜者。而顾乃为民父母而忍之于斯民耶。　殿下试思之。是可忍耶。其不可忍耶。以言乎还谷。则当初立法时。以谷贷民。轻耗还俸。骤而观之。宜无厉民之端。而行之既久。邪径日开。盖还谷之簿。谷名太多。曰大米小米。曰大豆小豆。曰大麦小麦。曰租曰稷。曰䅯米，木米，耳麦。名目散碎。斗数参差。分派之际。常致奸吏之翻弄。此一也。会案所在。衙门甚众。各衙门之谷。互换增减。令人眩惑。而甚至寅缘添出无名之谷。以为营私之计。此二也。还谷之存本用耗。旧例然也。今或耗外加作。或留耗不作。以致增处岁增。减处岁减。籴政因而坏

乱。此三也。还谷之半留半分。亦旧例也。今营邑利其耗。或加分或尽分。惟意所欲。而民力不堪。此四也。管库之吏。每于封库之后。乘夜换弄。及其发给。则向之精实者今变为空壳。归而簸扬。则一石之内。仅可入用者。或四三斗。或一二斗。甚则全然为帚头之物。而官不曾照察。故民亦以为常例。此五也。方伯帅臣。每于谷贵之秋。从时价敛钱。及到明春。一石米价。只分三缗。而守令又减数以分之。名曰立本。终乃徵谷一石。此非贼民而何哉。此犹可说也。甚则乾没全数。只存虚簿。而后至者不惟不敢发告。又从而袭其谬。通计八路。不然者反少。此六也。有此六弊而民艰于应给。故其稍有路径者。皆思逃免。或请嘱而户免之。或行赂而洞免之。户免者移害于邻户。洞免者嫁祸于他洞。故其僻巷荒村。至残无依之户。偏受其困。𧌘负愈重而蜗涎旋竭。势将转于沟壑而后已。是亦不忍也已矣。夫三政之㢢。至此而极矣。三政如此。则他法之㢢。其可胜言耶。此而不朝夕更张。则臣不知国势之税驾于何地也。昔宋名臣李沆为宰相。日取四方水旱盗贼奏之。时同列以为此细事。不足烦帝听。沆曰。人主少年。当使知四方艰难。不然血气方刚。不留

意声色犬马。则土木甲兵祠祷之事作矣。今臣之所以逐一指摘。纚纚而不知止者。虽若碎细。不足以烦匀听。然其苦心至诚。则窃恐其或有助于　圣上识民艰不忘危之意也。臣里中有自海西来者一户。其徒四五人。皆勤干无游手者。与之语。又忠信可仗。因使之前而问其所以来之意。则渠辄哽塞不能成声曰。吾之在吾土也。有良田美屋。有肥牛大釜。勤力其中。上足以守丘垄。下足以保妻孥。挽近以来。公敛侵重。莫堪应供。同里居者。凡八十户。年前流离者。为十馀户。夫八十户之所分纳而不足者。今乃排徵于七十户之民。其可堪乎。其明年流离者。又二十户。夫加排以十户之纳。犹恐不堪。况益之以二十户之纳乎。于是伛偻襁负者。相续于路。沛然有崩岸之势。县官乃下令曰。民之继此而亡者。见捉于路则抵重罪。同里而不告者。与有诛焉。夫官之所以执我者。以其有馀产也。产尽而无以应纳。则必死于狱。与其坐守而待死于狱。孰如弃之。因尽弃馀产。乘夜而来。馀产不足惜。所不能忘者。丘垄也亲戚也。语未半而泪下。臣叹曰。古之穷民。散而之四方。今之穷民。求为流离而不可得。是何民生之困。一至于此也。虽然㢢到极处。

合有变通。汝等姑少须臾无死以俟之。遂亦泫然而罢。以是而推之。则今岁南民之蔑性不天。自底大辟者。在渠则固无可言。为民上者苟求其故。则真堪堕泪处也。愿　殿下勿以得其情为喜。益发百倍哀矜之念。思所以自反焉。夫古亦斯民。今亦斯民。而古之为民者。为其上而死于事。今之为民者。畔其上而死于刑何也。此公法之弊。有以迫之也。古亦斯法。今亦斯法。而古之为法者。所以养民。今之为法者。反以戕民何也。此人心之弊。有以坏之也。至论人心之弊。则又有上下本末之序焉。孟子所谓作于其心。害于其政。发于其政。害于其事。朱文公所谓欲论南康军。政须先论陛下一心者此也。然则今日救弊之方。孰有过于董子所谓正君心以正朝廷。正朝廷以正百官。正百官以正万民者耶。此臣之所以断断以　圣策中不忍赤子四字。为我东方　宗社生灵之福也。　殿下苟有此心而自强不息。毋或有自懈。则朝廷之上。纪纲自立。公道自行矣。纪纲立而公道行。则百官之不得其人。庶务之不得其治。非所忧也。虽然只论救㢢之本。而不论救㢢之法。则是亦所谓无用之体而其不济实事一也。其可乎。乃拜手稽首而进策曰。

臣闻医国之痼瘼。如医人之久病。久病之馀。真元凘陷而客邪充盈。欲大补则元气不能承当而反生他症。欲急攻则邪气未易制伏而徒肆其毒。故必攻补双行然后。回阳可期也。故今日三政釐革之方。其要亦在乎缓急缲缦之间而已。臣妄尝于此采摭古制。参酌时宜。而又广质于所识老鍊吏治者及乡里解事之人而得其数语。曰田赋则排年改量。而又讲定小吏之料。以防后㢢。军布则排洞均徵。而又别制养兵之法。以备实用。还谷则填充虚簿。而又降付里社之仓。以便民情。所谓田赋之必排年改量者。今田赋之弊。虽曰大同之患。而其中犹有浅深之分。据臣所睹闻。则三南为最急。北关一境则稍可堪耐。其馀诸道有甚有不甚。今若一齐改量。则非但为役巨创。凡百苟简。亦恐久废之馀。法例未熟。或至颠错而不可悔也。宜令道臣各询于所管州县。分拣其甚不甚。为三等。今年行得几郡。明年行得几郡。又明年遂尽一国。则前法之利病。因革于后年。前吏之殿最。惩创于后人。头绪稍定而事力自纾矣。夫大同之为法。其条例甚简。而犹且逐旋施行。历五朝而后。始克遍行。今此改量。虽不过旧例之修举。而其烦乱则殆有甚焉。

何望其一朝而讫功也。至若量田之术。则抑有一说。我东田制。本自未善。田之合于直方圭梯等形者。百无一二。败瓢破叶。蛇盘鸱张。种种奇怪之形。弥山蔽野。执算临之。茫无下手处。虽善算者。每多错误。虽算之无差。愚民不知算法。举皆瞠然相视。疑或满腹。此小吏容奸之薮。而愚民兴怨之根也。今宜以细绳或小索。结网开方。每方各长五尺广二尺。或开三四五六方。或开七八九十方。举而张之于田之四隅。而指数其几方。其边幅之或馀或不足者。绝长补短。自有料量。小田则一举而可量。大田则再举或三举而可量。假如上等一方。当纳一束。上等十方。当纳一负。二等三等。依法褫减之。如此则监色无所容手。妇孺皆知当然矣。且以迟速言之。与其布算乘除。聚民鬨聒而销了多少时刻。宁为张网指数。比次移量之。为沛然无碍也。但自算学家视之。则虽若不雅。而苟补实事。何伤不雅。近故清风府使臣权用正。老鍊吏也。尝以此法累试于其所莅之邦。而皆得明验。臣尝亲受其指诀。故辄以为献。请以其术试少行之于一二郡。若其可行则宜行一国。如有不便则何妨其中彻也。至于土等高下。则以今物清。诚难得平。然此则别无

奇算巧法。只在任事之人。详审以察之。公平以断之而已。吏苟公平。则民虽至愚。亦有恒性。岂敢苟为厚诬哉。大抵吏之于民。尊卑不等。智愚相悬。故苟一相交。则常患民见欺于官。而不患官见欺于民。愿　殿下下令设施之初。以损上益下四字。为一大眼目。使大小吏民。晓然皆知此心。则庶几自底均平矣。夫量田之术既如彼。分等之要又如此。则其所需之人材。未必皆才艺智谋之士。只得忠信公直之人足矣。忠信公直之人。当此俗靡教弛之馀。宜若不可以多得。然臣闻才不借于异代。而患在不能导率。今在上之人。苟能以身倡之。则十室之邑。必有忠信况一国之大。亿兆之众。岂患无其人耶。且赏罚者国之大柄也。有功者必赏。有罪者必罚。守之如金石。信之如四时。不令有一毫私意参错于其间。则向日至奸至黠而为民虮虱者。亦且革面从化而乐为之用矣。况素有公心而遭遇兴起焉者。尤当如何也。以是而言。则人材之不能逮古。非所忧也。至论出财之方。则窃观近日列邑守令。不堪其田弊而改量境内者。其取财之方。有上下两策。而下策之中。又有优劣之分。盖画用公财。或自办其费。不烦民敛者。此上策也。如不能然。

则势须结敛而先以他财入用然后。算其会总。排敛结民。此下策之稍优者也。又不能然。则必须先敛而费之多少。不可预料。少敛则虑有不赡。故必多敛之。而民未见效。先受其困。常不胜其骚扰。及至量毕之后。虽以馀财还之结民。而每为中间消融。民不得受。虽或受之。尚不足以偿其怨。此下策之尤劣者也。今自朝廷之上。将行恤民之政。而有此询问之举。则臣不敢以第二等事为对也。但其某库某仓。划出某样财本。则此有司之任。而非外臣之所知也。改量既举。则其贡赋之法。又须有详定。盖今米布之贡。皆有恒数。其以钱纳处。宜亦准米布。定为恒式。以绝奸萌。若值荒凶。则自庙堂随各道所报年形分数。议定灾减节目。以米纳处。米减几斗。以布纳处。布减几尺。以钱纳处。钱减几文。要令一道均蒙实惠。如此则庶得当初分年之本意矣。贡赋既定。则又须严立条禁。示以象形。上而贪官污吏。或滥其税规。下而豪户势家。或慢其土疆。有一于是。则勘以重律。断不饶贷然后。始可以少延时日。不然则向所云云。都贻纷扰而竟归文具矣。然守令与民户。皆有恒禄恒产。故犹可厉之以廉隅。督之以刑法。至于小吏。则在国制。本无定料。

其可责之一例耶。此吏料之议所由起也。盖今之小吏。即周之府史胥徒。而孟子所谓庶人在官者是也。古者凡制禄之法。皆自下而上。府史胥徒。其禄足以当庶人百亩之耕。三士大夫及卿与君之禄。皆准此而倍之。故其高下等杀。各适其当。灿然如天成者然。今内外上下之间。谷禄不均。厚薄𠑘错者。以其无取准之地也。夫小吏于官民之交。为任最要。而其禄无恒。故或染指于公纳。或藉手于民徵。不但于田赋为然。实三政之通患也。故欲论三政而不此之议者。非识要之论也。今宜令各道各县。先就吏案。汰去冗杂。定为实额。又讲定恒料。使足以代其耕然后。始可率之以法也。又其所谓面任洞长。亦宜稍贷民柄。如田税还谷之类。使自收纳。其馀琐细讼端。不足以烦官听者。亦令听断。则纲纪相承。风俗自厚。吏民罕接。百弊自息。此周家闾胥比长之遗意也。我国旧亦粗有此法。近日畿湖之间。大民豪横。贱视乡任。故其法不能行。惟西北两境。则尚有此俗。须自朝廷之上。大加管摄然后。始可以通行于一国矣。所谓军布之必排洞均徵者。废番收布。虽非旧规。而行之既久。卒难中罢。则又必均排而薄徵之然后。穷民之憔悴者。少可以

宽纾。而闲丁之逃窜者。复可以搜募矣。今之论均布者。其法大槩有三。曰结布。曰户布。曰洞布。而三法之中。洞布最可行何也。结布之法。随结多少。布有定数。骤看则诚均布之妙方。然先王之政。有田者有粟米之征。而取之于秋。有家者有丝缕之征。而取之于夏。有身者有力役之征。而取之于冬。此三者之征。实古今之通义也。如唐初租庸调之法。亦其遗意也。今不讨役于有身者。而一切移徵于有田者。则勤干广田之家。以一身而代百夫之征。闲散辍家之户。将终岁而无一日之役。在彼则无名。在此则无义。两皆不得其平也。唐天宝之后。版图波荡。赋法坏乱。扫去庸调之规。创立两税之制。专以资产为实。而不以丁身为本。故其时陆贽奏议。悉陈其㢢曰。务轻费而乐迁徙者。恒脱于徭税。敦本实而树居产者。每困于徵求。是乃诱之为奸。驱之使避。力用不得不弛。风俗不得不讹也。此宜可戒而不可法也。至于户布之法。则比结布差胜。但一例排定。则朝士儒生。混徵役布。于名无当。欲稍存拣别。则其欺诈规免之习。亦犹夫今日查丁之难也。此其所以不可行也。故臣则以为均布之法。未必别生新规。只得排洞均徵。使自调停而已也。

盖当初充丁时。随其人品高下而定其役名。随其役任轻重而定其布额。故徵纳之数。参差不等。如所谓骑兵步兵牙兵奉足之类是也。今既以役保。只作出布之料。而募兵需用。自当别有理会。则其徵钱之数。宜通同而均平之。不当如是参差也。须先自县邑算计每年入钱都数及境内役户都数。相对商定得每户所排之数。因以均配于各洞各里。随其役户多少而立定恒数。令洞长，里任自为排纳。而每十年一次准考户数之增减而推移均配。则庶不至如今日之扰扰矣。夫今日充役脱役。在于官吏之手。故逃役者无所取谤。而冤役者无所归咎。若于一洞之内而使自均排。则岂容东邻有虚名叠役。而西邻有閒丁漏户乎。此洞布之所以稍可行也。但其排洞之际。一切投托规避之类。悉宜查括。而惟于　陵园保，校院保。凡所系重大处。自庙堂合有照管。若其当初制用。元有欠缩。则自当区划他财。以充其数。若元无欠缩。而无名取民。则是不得不停罢也。至如士大夫家坟墓所在。则许令立田。或立契于本里。以助役钱原纳之数。而其付财吏厅增减原数。则宜严加禁断也。夫既行洞布之法。则点兵一节。又必别有规模。而点兵与

徵布。元自不同。周家力役之征。二十五家出二十五家之布。而其出兵之数。则八百家仅出甲士三人，步卒七十二人。故宋朝保甲之法。乡民二丁取兵一额。而当时司马光犹以为太多焉。夫兵非其材。则无补实用而徒费犒馈。故凡选兵之法。不必贪多。只贵精锐。且况临事用兵之时。亦须半出半留。以治农务。则何必悉数充额然后为可耶。今宜令郡县削去旧案。新选丁壮。以充实额。各以其里团结队伍。使有统纪。大邑则不过二三十哨。小邑则虽六七哨。不为少也。但三代之时。井田行焉。民有恒产。无事则民服其田。吏治其赋。有事则以民为兵。以吏为将。故兵不待别养。而养在其中矣。井田既废。则惟限民占田一法。犹可以为制产之良规。而今也田为私物。强豪兼并。人君不得以与夺。则虽欲养之。其可得欤。此有识者之所寒心也。然既不可以养其躯体。则犹有可以固结其心者。今于役布原纳之数。减出几分。或别有措置。以为郡县劝武之需。每岁二月十月。一次点阅。令各里队长领其所属。以奉约束。而必优施犒馈。足以偿其往来应副之劳。使民有乐赴之心然后。乃教之以炮射旗鼓之法。习之以坐作进退之节。或试其艺。或

试其力。其拔萃者。或宠之以军爵。其次则或赏之以钱布。其每下者。又有罚以耻之。而罚不必太重。只令供役一日于优等之人。则庶足以为耻于乡里矣。又其原额之外。若或有大民之能通武经及别有技艺者。亦令荐之于朝。以为需用之材。则民自兴勇而渐次入彀矣。夫然后又从而申之以忠君死长之义。使各有捐躯向前之心。则此天下之精兵也。夫何外寇之可畏哉。我国素强。固闻于天下。粤在罗济之际。隋炀帝自将精兵百三十万。分九道而来。卒乃败还。其后唐太宗动天下之兵。至辽东攻安市城六旬不下。竟亦班师。逮至丽代。南接耽罗日本。北界契丹女真。岁兴师旅。多则数十万。少不下五六万。当时朝廷随机应变。若无事者然。惟我　本朝则不然。壬丙之役。敌兵长驱大进。突逼王畿。如入无人之地。国之不亡。亦天幸耳。至如甲子戊申辛未之变。　朝野震骇。士民奔迸。彼区区小丑。犹不能即诛。淹延时月。方始获捷。疮痍呻吟。久而不息。夫我国土地之辟。未有广于本朝。其人民之蕃。亦不让于古昔。而其前后强弱之分。如是相悬何哉。此只在养与不养而已矣。先正臣李珥当　宣庙初载。有都下养兵十万之论。盖虑

壬辰之变而为先事之谋也。其后　孝庙朝。宋文正时烈进修攘之策曰。君臣上下励精图治。视吾力之强弱。量彼势之盛衰。则纵不能扫清中原。犹或有闭关绝约之便矣。此二说者。竟皆不能行。则今其条划。虽不可见。而试以事形推之。其非苟为无实之大言则诚晓然矣。今中土瓦裂。干戈抢攘。海寇蹈浪。迹无不遍。　国家治安不可恃。事变不可测。桑土阴雨之备。乌可缓也。有备而无事。则固　宗社之福。若有事而无备。则顾当奈何。言之及此。不觉凛然而寒心也。所谓还谷之必填充虚簿者。今还谷之政。下则以空壳欺小民。上则以虚簿欺君上。其亏损国体。莫甚于此。孔子论食与信之轻重曰。自古皆有死。民无信不立。以此推之。则今日公私空匮之患。虽曰汲汲。而其比无信不立之忧。则反为细故矣。议者曰。空壳不足以济民饥。虚簿不足以补国用。则与其徒滋欺瞒之习。不若悉罢之为愈。此则有不然者。夫法之生弊。行法者之失。非法之咎也。岂可因其弊而遂罢之哉。苟反其㢢而善行之。则今日活民之政。莫急于还谷。何也。今农民每岁春夏之交。农粮绝乏。则必称贷求谷于富商大贾。而富商大贾总揽谷柄。观瞻雨旸。必待

年形既判之后而出之。故农之失时。已无可及。而价之高翔。又至倍蓰。此农民之所深病。而荒年则尤甚焉。惟还谷则春贷秋偿。皆有定期。论其斗数则虽有十一之增。而揆以时直则反有十一之利。疾足者不敢专。无势者未尝漏。然则还政之于农民。其可已乎。又况军国缓急之需。其仅存名目者。只有此而已。今不思所以填充。而乃反罢之乎。顾今财竭之日。填充虚还。诚难办力。然自古帝王做非常之业者。必有非常之举。今　殿下承　祖宗艰大之绪。将救斯民于沟壑之中。是何等非常之业。而乃欲以平常稳便之术行之耶。内帑可捐也。贡价可减也。大小诸司不急之务。可一切停罢也。道使守臣。可使出力助备也。京外富民。可使纳财而授赏爵也。精诚所到。百事可做。岂以数千里疆域。而患无办此之力哉。夫还谷之欠缩者既充。则斯可以行社仓之制矣。宜先自庙堂。执其实数会总。审考郡邑之大小。改派谷数之多少。又自郡邑。均派各洞各里。要令三百户或二百户。立一社仓。择定掌任。每年耗谷应奉之外。出纳藏守。一从便宜。惟于封库之后。郡官或乡任。一次巡视而已。则此乃公私两便之术也。或有难之者曰。人心叵测。

吏民一般。则社仓之末弊。亦安知不如今日也。此固似矣。然谷之在公仓也。上下相悬。故民虽见瞒而不敢如何矣。若降付里仓。合谋共利。则设令一二人有叵测之心。众议所在。谁肯容之哉。今乡里之人。鸠财立契。以为营私之计。其律令约束。犹斩斩如军中。况以公物为资本哉。且法莫善于三王。而不能无㢢。故贡法之弊也。而以助法救之。助法之㢢也。而以彻法救之。然则天下岂有无弊之法哉。只在人修举之而已矣。今公仓有㢢。故降付社仓。若社仓有弊。则又将有救弊之术。岂可豫虑后日之复然。而不思今日之更张乎。盖今日三政救弊之方。举其大槩。不过如此。而要其归趣。则一则曰损上益下。二则曰损上益下。臣固知今日国廪有限。经费无穷。才损一分则便致显欠。而犹嘐嘐以是言进之者。亦有其说。书曰。民惟邦本。本固邦宁。有子曰。百姓足。君谁与不足。百姓不足。君谁与足。然则今日经费固无穷。而其当务之急。孰有先于活民固本之经费乎。且凡理财之道。量入以为出则常有馀裕。量出以为入则常患不足。第见今日公私之用。果由前之说乎。抑由后之说乎。家不过百金之产而滥千金之用。官不过千钟之俸而轻

万钟之费。及其不赡。则犯义犯分。交相征利。而犹朝夕遑遑。有汲漏瓮沃焦釜之势。以是而言则国家经费之难继。非财之不足也。乃用之无节也。臣又有一说焉。财之在天下也。犹血脉之在身。其来也必有所从。其去也必有所由。所从所由。或非其道。则随其所在而病必生焉。故先王制赋。物无不备。一茅一石。皆有正贡。所以防后渐也。惟　殿下日用动静之间。反躬循省。吾所进之羞。吾所服之衣。吾所用之物。其所从来者。果皆可继之路耶。不可继之路耶。若其不可继者。则其所系虽若纤细。而其害则必归于生民。是宜一切停罢也。盖不但帝王洞察下情之体自当若是。抑亦为今日矫革侈风之一大本源也。愿勿以臣言为迂而试少察纳焉。臣伏读　圣策。曰呜呼。予以寡德。(止)予将亲览焉。臣三复陨越。未尝不继之以泪也。臣伏见　丹纶降布之日。朝野腾踊。秉执忠直之人。有增气勇往之志。怀抱经济之士。有索性展铺之愿。下至荜门绳枢樵叟牧老。亦思以一言效其忠焉。臣不图王言之一出。而其功化之所及。已如是也。盖天地以生物为心。故凡为物于天地之间而受其心以生者。莫不有恻怛慈爱之德。虽其气质拘之于有

生之初。物欲蔽之于既生之后。而其本心之正则有未尝泯者。如水寒火热之不可易。故在上之人。苟以是心先倡之。则彼在下而兴起焉者。有雷动风随之势。此天地间感应之常理也。然则其所以先倡之者。岂可不益加自励。接续畅达。以无负斯民今日之望耶。朱文公曰。天下之纪纲。不能以自立。必人主之心术。公平正大。无偏党反侧之私然后。纪纲有所系而立。君心不能以自立。必亲贤臣远小人。讲明义理之归。闭塞私邪之路然后。可得而正。又曰。古先圣王所以立师傅之官。设宾友之位。置谏诤之职。凡以先后从臾。左右维持。惟恐此心顷刻之间。或失其正而已。是皆所谓建天地质鬼神之定论。而为万世人主之法程也。伏愿　殿下以今日三政之务。姑且托付于一二大臣。以责其成效。一边延访宿德。广置宾僚。日开讲筵。讨论经训。汲汲以开发善端。涵养气质。为急先之务。则其所以兴动一世者。又不但今日之比而已也。大抵人主一日之间。接贤士大夫之时多。而接宦官官妾之时少。对经训史册之时多。而对声色玩好之时少。做恭敬兢惕之时多。而做宴妥逸豫之时少。则善端不期长而自长。气质不期养而自养矣。臣

草茅疏贱。不识事宜。独以所学。妄论大计。不胜战慄屏营之至。臣谨对。